سه پیشنهاد برای اصلاح شرکت‌های دولتی

همزمان با ارائه لایحه بودجه ۹۸ به مجلس شورای اسلامی در دی ماه پارسال، دستور مقام معظم رهبری به دولت برای اصلاح ساختاری بودجه رسانه ای شد. براساس این دستور دولت چهار ماه فرصت داشت پیشنهاد خود در این زمینه را به مجلس و شورای عالی هماهنگی اقتصادی ارائه دهد. در همین راستا، اخیرا سازمان برنامه و بودجه کشور گزارشی با عنوان «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» در چهار محور اصلی آماده و رسانه ای کرد و قرار است به زودی این گزارش در جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد.

کاهش هزینههای شرکتهای دولتی در کوتاه مدت

در بخشی از این گزارش درباره برنامه کوتاه مدت «کاهش هزینههای شرکتهای دولتی» که پیشنهاد اجرای آن با هدف افزایش کارایی هزینهکرد مطرح شده، آمده است: با توجه به اینکه بخش اعظم بودجه کل کشور به شرکتهای دولتی اختصاص دارد و بودجه عمومی کشور تنها حدود یک چهارم کل بودجه است، نیاز است تا در فرایند بررسی بودجههای سالانه در مجلس، توجه بیشتری به این شرکتها معطوف شود و با کاهش هزینههای غیرضروری آنها، از کسری بودجه دولت کاسته شود. در همین راستا برنامهای که تدوین میشود باید متضمن بررسی و کاهش هزینههای این شرکتها در کوتاهمدت باشد.

سازوکارهای قانونی ایجاد کننده عملیات مالی فرابودجهای در اقتصاد ایران

در بخش دیگری از گزارش سازمان برنامه و بودجه درباره برنامه میان مدت «ساماندهی و اصلاح عملیات فرابودجهای دولت و اصلاح ساختار بودجه شرکتهای دولتی» که پیشنهاد اجرای آن با هدف افزایش انضباط مالی و شفافیت در بودجه مطرح شده، آمده است: بودجه انعکاسی از عملیات مالی دولت در یک سال مالی است که با هدف تخصیص بهینه و کنترل درآمدها و هزینههای دولت تدوین میشود. این در حالی است که در حال حاضر وجود برخی از سازوکارهای قانونی مانند مصوبات هیات وزیران، مصوبات شورای اقتصاد، اجرای تبصرههای بودجه، اجرای ماده 62 قانون محاسبات عمومی و انجام سیاستهای دولت از کانال شرکتهای دولتی موجب ایجاد عملیات مالی فرابودجهای در اقتصاد ایران شده است. این بخش از عملیات مالی دولت عموماً در جداول بودجه منعکس نمیشوند، درنتیجه از فرآیندهای کنترل و تخصیص بهینه مستثنی میشوند. در حالیکه به طور متوسط در کشورهای در حال توسعه حجم عملیات فرابودجهای 40 درصد سقف بودجه است، این نسبت برای ایران بیش از این برآورد میشود. فعالیتهای فرابودجهای معمولاً در دولتهایی که مداخلات گسترده در بازار انجام میدهند، فراگیرتر است و به اندازهای که دولت از ماموریت اصلی خود که ارائه کالای عمومی است فاصله گرفته و به تامین کننده کالای خصوصی تبدیل شود، فعالیتهای فرابودجهای گسترش مییابند. در کشور ما بیشتر عملیات فرابودجهای با هدف اعطای یارانه و کمکهای حمایتی به مردم و تولید انجام میشود که یا به صورت زیان به شرکتهای دولتی تحمیل میشود یا از منابع مالی نهادهای عمومی تامین می شود.

با توجه به حجم بالای عملیات فرابودجهای دولت لازم است اقدامات زیر صورت پذیرد:

- تحت کنترل و پایش درآوردن عملیات مالی فرابودجهای

- محدود کردن مسیرهای فرابودجهای تامین مالی دولت و قاعدهمند کردن آنها

- اصلاح تدریجی سند بودجه در مسیر تکمیل پوشایی و جامعیت آن

- اصلاح ساختار بودجه شرکتهای دولتی.

واگذاری هلدینگ ها به جای بنگاه ها

همچنین در بخشی از این گزارش درباره برنامه میان مدت «اصلاح ساختار شرکتهای دولتی» که پیشنهاد اجرای آن با هدف افزایش کارایی هزینهکرد مطرح شده، آمده است: به منظور کاهش اختلال ناشی از قیمتگذاری و بهبود تخصیص منابع و نهادهها و افزایش رقابت و گسترش خصوصیسازی واقعی و تحقق اهداف سیاستهای کلی اصل 44 ابلاغی مقام معظم رهبری، نیاز است تا برنامهای مدنظر قرار گیرد که دارای مؤلفههای زیر باشد:

- به منظور ارتقاء بهرهوری در مدیریت بنگاههای بخش دولتی از طریق ایجاد صرفه حاصل از مقیاس، بنگاههای اقتصادی دولتی که در یک حیطه فعالیت تعریف میشوند، در قالب تعداد محدودی هولدینگ تجمیع شوند و دولت اقدام به واگذاری سهام این هولدینگها نماید. بهعلاوه به منظور جذب سرمایههای خرد، بخشی از واگذاری سهام این هولدینگها از طریق واگذاری غیربلوکی باشد.

ارتباط مالی بین دستگاههای دولتی با شرکت های دولتی قطع شود

- ساختار انگیزشی نهادهای دولتی در جهت تشویق به واگذاری شرکتهای زیرمجموعه به بخش خصوصی (واقعی) اصلاح شود. در گام اول، ارتباط مالی بین دستگاههای دولتی اعم از سازمانهای دولتی یا وزارتخانهها با شرکتهای دولتی قطع شود و از طریق سازوکار حساب واحد خزانه ارتباط مالی شرکتها با وزارتخانههای تابعه کنترل و نظارت شود.

- به منظور دستیابی به اهداف تعریف شده در «سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی» پیشنهاد میشود بهتدریج و در افق زمانی میانمدت فعالیت بنگاهداری نهادهای عمومی غیردولتی در چارچوب ماموریت وکارکرد این نهادها قرار گیرد. به طور مشخص نهادهای انقلاب اسلامی (بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام و بنیاد شهید)، موسسات خیریه و نهادهای وابسته به آستانهای متبرکه، بنگاهداری خود را در مناطق کمتر توسعه یافته و محروم متمرکز کنند، صندوقهای بازنشستگی و تأمین اجتماعی با محدود شدن از جهت حوزه فعالیت، اقدام به واگذاری بنگاههای خود کرده و رویکرد خود را به جای مدیریت دارایی فیزیکی به مدیریت دارایی مالی با ریسک قابل تحمل تغییر دهند و نهادهای نظامی و انتظامی نیز حوزه فعالیت خود را به موارد مرتبط با کارکرد نظامی و امنیتی محدود نمایند.

- در یک بازه زمانی 2 الی 3 سال با ملاک قرار دادن قاعده ذینفع واحد، ماده ۲ «قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» ناظر بر رعایت سقف 40 درصدی مجموع سهم از بازار برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی اجرایی شود.

تشکیل نهادهای تنظیم گر مستقل برای کالاهای با عرضه انحصاری دولت

- در خصوص کالاهایی که دولت عرضهکننده انحصاری آنهاست (مانند آب و انرژی)، علاوه بر ایجاد امکان حضور بخش خصوصی، لازم است دولت به جای اعلام قیمت کالاها، به تشکیل تنظیمگرهای مستقل و تخصصی اقدام کند بهطوریکه نیازی به مداخله مستقیم دولت برای تعیین قیمت نباشد. این تنظیمگرها سازوکاری را برای قیمت­گذاری معرفی و اجرایی میکنند که قیمت­ها را بهصورت خودکار و با توجه به متغیرهای مختلف مشخص میکند، بهگونه­ای که پیش­بینی قیمت و برنامه­ریزی را برای فعالان اقتصادی امکانپذیر نماید.

اعطای یارانه نقدی به کم درآمدها به جای مداخلات قیمتی

- سیاستهای حمایتی دولت در قالب اعطای یارانه به تولید یا تعیین سقف قیمت مبتنی بر هزینه تمام شده که جنبه مداخلات قیمتی دارد و با هدف حمایت از مصرفکنندگان و از طریق سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان یا سازمان تعزیرات حکومتی اعمال میشود، با سیاستهای اعطای یارانههای نقدی به خانوارهای کمدرآمد جایگزین شود.

خروج دولت از مالکیت و مدیریت بنگاه های مرتبط با سهام عدالت

- دولت تکلیف مالکیت سهام عدالت را مشخص کند و از مالکیت و مدیریت بنگاه­­های مرتبط با سهام عدالت خارج شود.

- واگذاری بنگاههای کوچک و متوسط در اولویت واگذاری نسبت به بنگاههای بزرگ قرار گیرند.

- با تجدید ساختار بنگاههای دولتی پیش از واگذاری، شرایط برای حضور سرمایهگذار خارجی برای مالکیت و مدیریت بنگاههای دولتی فراهم شود. در تحقق این بند، صندوق توسعه ملی میتواند با ایجاد یک سازه مالی با هدف خاص (SPV)، منابع خود را برای جذب سرمایهگذار خارجی اهرم کند. نقش صندوق توسعه ملی میتواند پوشش ریسکهای ناشی از اقدامات دولت به ویژه ریسکهای سیاسی در اقتصاد ایران باشد.

- سازوکار انگیزشی شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی و افزایش منابع برای سرمایهگذاری در بخش نفت، اصلاح شود.