کاستی‌های طرح جدید بانکداری

این قانون در صورت تصویب میتواند منشأ تحولات جدی در بازار پولی و نظام بانکی و اعتباری کشور باشد و طبعا این شتاب در تصویب آن مایه تعجب است.

به خصوص که در تدوین این طرح دولت مشارکت جدی نداشته و معمولا اینگونه قوانین پایهای بهصورت لایحه و با اتکا به توان کارشناسی دولت تدوین میشوند. طبیعی است بخشی از تقصیر به دولت بازمیگردد که در تدوین لایحهای مناسب و روزآمد تعلل کرده و نمایندگان هم احتمالا برای جبران این کوتاهی تلاش میکنند در این ماههای آخر مجلس فعلی از خود اثری ماندگار در اقتصاد کشور بگذارند. اما کوتاهی دولت دلیل نمیشود که در چنین موضوع مهمی شتابزده عمل کرد و از بدنه کارشناسی دولت و نیز کارشناسان مستقل و نهادهای علمی و پژوهشی استفاده نکرد.

این طرح دارای حدودا ۲۰۰ ماده در چهار بخش اصلی است که بخش اول تعاریف، اهداف و دامنه شمول، بخش دوم بانک مرکزی، بخش سوم پول و نظامهای پرداخت و بخش چهارم بانکداری را شامل میشود. البته در این طرح نوآوریها و نقاط مثبت متعددی وجود دارد؛ مثلا روال جدیدی که برای مدیریت بانک مرکزی و ایجاد سازمان نظارت بر موسسات اعتباری و بانکها پیشبینیشده یا الزاماتی که برای اجتناب از تعارض منافع (به خصوص فساد موسوم به درهای گردان) و ایجاد شفافیت در بانکها و نیز بانک مرکزی تعریف شده، از وجوه مثبت این طرح است. همچنین ایجاد بانک توسعه جمهوری اسلامی با انگیزه ساماندهی بانکهای توسعه بخشی (مسکن، صنعت و معدن، کشاورزی و...) هم اقدام خوبی است؛ اگرچه در جزئیات و روالها ابهاماتی وجود دارد. اما در عین حال، نقایص و اشکالات جدی هم در این طرح وجود دارد. بررسی فصول مختلف این طرح نیازمند تخصصهای متنوع و زمان کافی است و در قالب یک یادداشت کوتاه امکانپذیر نیست. به همین دلیل در این یادداشت فقط به یکی از اشکالات اساسی این طرح اشاره خواهدشد.

اگر قبول داشته باشیم که مهمترین عامل تحول زندگی بشر در نیمقرن اخیر، ظهور فناوری اطلاعات و تکنولوژیهای نو بوده، آن وقت میشود از تدوینکنندگان این طرح پرسید بازتاب این تحول در کجای این طرح دیده شدهاست؟ به عبارت دیگر اگر این قانون قرار بود ۵۰ سال پیش نوشته میشد چه چیزهایی در آن نبود که در طرح فعلی هست؟ متاسفانه طرح فعلی به نحوی تدوین شده که انگار در بانکداری و صنعت مالی و پرداخت هیچ خبری از فناوریهای نو نیست. این در حالی است که اساسا بانکداری مدرن بدون بانکداری دیجیتال و پرداخت الکترونیکی بیمعنا است و کار به جایی رسیده که در بسیاری از کشورها استارتآپهای فینتک (FinTech) و شرکتهای فناوری (نظیر گوگل، اپل و آمازون) اصل نیاز به بانکها را زیر سوال بردهاند. در چنین شرایطی عجیب است که تدوینکنندگان طرح هیچ ایدهای (اعم از پیشگیرانه یا تسهیلگرانه) برای رسمیتبخشی به رابطه بانکداری و فناوری نداشتهاند. برخی از شواهد این ادعا به شرح زیر است:

۱- طبق این طرح هیات عالی بانک مرکزی جایگزین شورای پول و اعتبار شده و این هیات بالاترین مرجع سیاستگذاری، وضع مقررات و نظارت بر حسن اجرای قوانین در بانک مرکزی خواهد شد. ترکیب این هیات شامل هشت نفر عضو غیراجرایی و سه نفر عضو اجرایی است. فارغ از اینکه ترکیب و نحوه انتصاب اعضای این هیات با استقلال بانک مرکزی در تعارض جدی است و همه اعضای آن توسط رئیسجمهور منصوب میشوند. نکته عجیبتر آنکه در این هیات حضور متخصصانی در حوزههایی نظیر اقتصاد، حسابداری، حقوق و فقه پیشبینی شده، اما خبری از متخصصان فناوری نیست.

۲- بخش سوم «پول و نظامهای پرداخت» کلا در دو ماده بسیار کوتاه و کلی به نحوی تنظیم شده که گویی هیچ تصوری از تاثیرات فناوری اطلاعات در این حوزه وجود نداشته است. بهعنوان مثال درباره پولهای مجازی یا مبادلات مبتنی بر شبکههای غیرپولی (از جمله بلاکچین) که به خصوص در مبادلات بنگاه به بنگاه (B۲B) یا مبادلات ارزی خرد (Remittance) در دنیا رواج یافته هیچ سخنی گفته نشده، درباره ابزارهای جدید پرداخت نظیر گوشیهای هوشمند، دستگاههای POS، ماشینهای بانکی، درباره رابطه میان شرکتهای پرداخت (PSP) و بانکها، درباره نظام کارمزدی در حوزه بانکداری دیجیتال و پرداخت الکترونیکی، درباره فرآیند تدوین ضوابط و مسوولیتها در این حوزه و خیلی مسائل مستحدثه در این زمینه هیچ حرفی گفته نشدهاست. واقعا اگر قرار بود این دو ماده ۱۰۰سال پیش نوشته میشدند چه فرقی با متن فعلی داشت؟

۳- در بخش چهارم با عنوان بانکداری به مقررات و ضوابط ناظر بر عملیات بانکی پرداخته شدهاست. جالب اینجاست که در ابتدای این بخش راهاندازی هرگونه کسبوکار در بازار پول کشور از جمله ابزارهای پرداخت منوط به مجوز بانک مرکزی شده است. احتمالا تدوینکنندگان این طرح از تنوع و توسعه اتفاق افتاده در این بخش مطلع نیستند. امروزه خدمات متعددی نظیر کیف پول دیجیتال، پرداخت الکترونیکی خرد، سرویسهای انتقال ارزی خرد، انواع تجهیزات و نرمافزارهای پرداخت، انواع سرویسهای انتقال وجه و بسیاری خدمات نوآورانه دیگر در ایران و دنیا فعال هستند که اگر قرار باشد همه اینها از بانک مرکزی مجوز بگیرند عملا غیرممکن است. انتظار این بود که بعد از این همه سال تجربهاندوزی و مشاهده تجربیات کشورهای دیگر چنین محدودیتهای مطلقی که اعمال آنها نه مفید است و نه ممکن در قوانین بانکی کشور نباشد. به خصوص اگر روزی تحریمها برداشته شود و بازیگران خارجی وارد کشور شوند بانک مرکزی چگونه خواهد توانست همه آنها را وادار به اخذ مجوز کند؟ سطح مطلوب جزئینگری و نظارت رگولاتور کجاست؟

۴- در ماده ۸۳ این طرح تاسیس هرگونه بانک خصوصی غیر از بانک قرضالحسنه تا ۱۰سال بعد از تصویب قانون ممنوع شده است. فرض کنید به هر دلیلی کشور نیاز داشت یک بانک خاص برای کار خاصی تاسیس شود، آیا باید مجلس مجددا اصلاحیهای بر این قانون تصویب کند؟ علاوه بر این چگونه میتوان جلوی موج بانکهای مجازی و نئوبانکها ایستاد؟ به لطف پیشرفتهای فناوری، امروزه بانکهایی که فقط سرویسهای دیجیتال ارائه میدهند و بسیاری از سرویسهای آنها نوآورانه و مناسب طبقه متوسط و فرودست جامعه است در دنیا فعال شدهاند؛ بانکهایی که اتفاقا هزینه و ریخت و پاش کمی دارند و کارآمدتر هم عمل میکنند. چرا باید ایجاد چنین بانکهایی را منع کرد؟ اتفاقا در بسیاری از کشورها، بانکهای مجازی و فینتکها را تشویق میکنند که مجوز بانک بگیرند تا نظارتپذیر شوند؛ چرا ما باید برعکس عمل کنیم؟

۵- اما مهمترین مشکل این طرح به فصل پانزدهم آن برمیگردد که به عملیات بانکی میپردازد. در این فصل چهار نوع سپرده (جاری، قرضالحسنه، سرمایهگذاری عام و سرمایهگذاری خاص) و سه نوع تسهیلات (قرضالحسنه، تسهیلات با نرخ سود معین و تسهیلات با نرخ سود نامعین) تعریف شده و عملیات بانکی صرفا در این اشکال مجاز دانسته شده است. در مواد دیگر این فصل برای همین اشکال هم محدودیتهای متعددی تعریف شده است. واقعیت آن است که انواع محصولات و خدمات بانکی و اعتباری در بانکداری مدرن بسیار متنوع شده است. مثلا خدمات اعتبار مصرفی (Consumer Credit) که یکی از رایجترین سرویسهای بانکی در دنیاست در این طرح جایی ندارد یا انواع شیوههای سپردهپذیری مدرن نظیر کیف پول دیجیتال، حسابهای واسط (Escrow) یا سرویسهای مبتنی بر پلتفرم (نظیر پلتفرمهای تامین مالی جمعی و پلتفرمهای قرضدهی فرد به فرد) از انواع سرویسهایی هستند که در پرتو تحول دیجیتال در بانکداری ممکن شده و هیچ تضادی هم با بانکداری بدون ربا ندارند (و حتی گاهی فلسفه مشابهی دارند) اما در این طرح جایی ندارند. ممکن است گفته شود چه ضرورتی دارد همه خدمات و محصولات بالقوه مطلوب، در این قانون اشاره شوند. اتفاقا این رویکرد درستی است. اگر تدوینکنندگان طرح تصریح میکردند که آنچه در این طرح آمده حداقلهایی است که بانکها و موسسات مالی و اعتباری میتوانند ارائه دهند و مسوولیت عرضه محصولات جدید و پذیرش تبعات آن را به بانکها واگذار میکردند در آن صورت چنین نقدهایی به طرح وارد نبود؛ اما وقتی در مواد ۱۰۰ و ۱۰۱ این طرح صرفا همین ۷ محصول مشخص مجاز دانسته شده طبعا انعطافپذیری و نوآوری منتفی خواهد شد.

۶- بخش مهمی از عملیات بانکداری مدرن در دل سامانههای نرمافزاری و رایانهها رخ میدهد. یکی از معاونتهای بانک مرکزی هم متولی فناوریهای نو است و نظارت شدیدی بر بانکها در حوزه عملیات بانکداری دیجیتال و پرداخت الکترونیکی دارد. اما در هیچ جای این طرح در اینباره سخنی گفته نشده است؛ مثلا معلوم نیست مسوولیت بانکها در قبال دادههای مشتریان چیست، بانک مرکزی تا کجا اجازه دخالت در عملیات الکترونیکی موسسات تحت نظارت را دارد، ضوابط قانونی بانکداری باز را چه کسی تدوین کرده و چه کسی نظارت میکند، دو کمیته «سیاستگذاری پولی و ارزی» و «مقرراتگذاری و نظارت بانکی» با چه صلاحیت فنی و تخصصی در حوزه فناوری مالی و بانکداری دیجیتال، تدوین ضوابط خواهند کرد و تقسیم کار میان آنها چگونه است و دهها مورد دیگر.

موارد فوق و بسیاری مصادیق دیگر نشاندهنده یک اشکال بنیادین این طرح است؛ آن هم تلاش برای منحصر کردن گزینهها و یکسان کردن انتخابها در صنعتی است که هر روز در آن نوآوری و تغییر رخ میدهد. اگر رویکرد این طرح تعیین چارچوبهای حداقلی و در مقابل، سنگین کردن بار مسوولیت در قبال تخلفات و ریسکها بود خودبهخود بانکها و دیگر نهادهای تحت نظارت محتاط میشدند. اما این طرح برعکس عمل کرده و ترجیح داده هر چه را مجاز است احصا کند. بنابراین خارج این طرح هر چه باشد غیرمجاز خواهد بود. چنین رویکردی چون نافی نوآوری است محکوم به شکست است.