سوءتفاهم بودجه شرکت‌های دولتی

بررسی و مقایسه بازدهی در دو فرآیند متفاوت در صورتی امکانپذیر است که از نظر شرایط و کموکیف بهکارگیری داراییها، محیط پیرامون و عوامل درونی فرآیندهای مزبور یکسان باشند.

یا در صورت عدم تشابه با اعمال تعدیلاتی، شباهت بین دو فرآیند ایجاد شود.

در بخش حاکمیت دولت، ارزش اقتصادی و مالی داراییهای ثابت (یا جاری و متغیر) ملاک مناسب ارزیابی عملکرد دولت نیست. قیمت تمامشده اینگونه داراییها ربطی به ارزش محصولات تولیدی در این بخش ندارد. بهطور طبیعی بسیاری ساختمان و زمین در اختیار یا تملک بخش حاکمیت دولت است که با توجه به ارزشهای متعارف بازار بسیار گرانقیمت هستند؛ ولی نه بازدهی محصولات حاکمیتی قابل سنجش است و نه محاسبه ارزش داراییها نتیجه قابل اتکایی را در ارزیابی عملکرد ارائه میکند. در بخش تصدیگری دولت، ارزش مالی و اقتصادی داراییهایی که در الگوی تولید بهکار گرفته میشوند، برای ارزیابی بازدهی فرآیند تولید قابل استفاده است؛ ولی عمدتا در تصدیهای دولتی، حضور ممتاز دولت در بازار و اداره فرآیند (golden share) در نتایج تحلیل تورش ایجاد میکند. بازدهی تصدیهای دولتی متاثر از جایگاه انحصارگرایانه دولت است و اگر با ملاحظه این جایگاه محاسبه شود، میتواند توجیهی برای اجرای برنامه خصوصیسازی یا عدم انجام آن باشد.

اگر بخشهای فعالیت اقتصادی و بازارهای کسبوکار در ایران بهطور کامل منطبق بر اصل ۴۴ قانوناساسی باشد، میتوان از طریق بررسی تطبیقی عملکردهای تصدیهای دولتی با موارد مشابه در بخش خصوصی، عملکرد دولت و فرآیندهای تولید در آن را ارزیابی کرد. ولی در ایران بخشهای دیگری با حضور نهادهای عمومی و غیردولتی، بنیادها و صندوقهای بازنشستگی شکل گرفتهاند که نه دولتی هستند و نهخصوصی. این بخشها از نظر روشهای مدیریت الگوی تولید و اهداف، بسیار به بخش دولتی شبیه بوده و در بسیاری موارد رقیب دولت هم هستند و از نظر نظارت خود را خارج از حیطه نظارتی دولت میدانند.

این بخشها طی سه دهه اخیر بهشدت ثروتمند شده و حجم عظیمی از داراییهای کشور به این بخشها انتقال یافته است.

هلدینگهای بزرگی که تحتکنترل صندوقهای بازنشستگی، بنیادها و نهادهای عمومی و نظامی هستند، بنگاههای اقتصادی متنوع و عظیمی را اداره میکنند و در سیاستگذاری و برنامهریزی تحت کنترل و نفوذ دولت نیستند. این هلدینگها و شرکتهای زیرمجموعهشان در فضا و محیطی متشکل از انواع امتیازها و استثناها میتوانند سیاستهای دولت را تحتتاثیر قرار دهند و بهدلیل آنکه بخشخصوصی واقعی در اقتصاد ایران وجود ندارد، تنها رقیب منحصربهفرد برای دولت هستند. با اجرای سیاست خصوصیسازی و پیگیری برنامه تهاتر بدهیهای دولت به بنیادها و نهادهای عمومی غیردولتی با سهام متعلق به دولت در شرکتهای دولتی، سهم دولت طی یک دوره نزدیک به ۲۵ سال در بازارهای کسبوکار کاهش و به سهم نهادها و بنیادها افزوده شده است. این افزایش خارج از افزایش قابلتوجهی است که به دلیل اجرای برنامههای ملیسازی و مصادره شرکتهای خصوصی در ابتدای انقلاب و سالهای بعد در گستره فعالیتهای اقتصادی بنیادها و نهادهای عمومی غیردولتی پدید آمده است.

درحالحاضر، صرفنظر از بخش نفت و گاز (مراحل بالادستی، پالایش و پخش) که طبق قانون همواره باید تحت کنترل و نفوذ دولت باشد و بخشهای دیگری که به لحاظ راهبردی در بخش عمومی دولت قرار دارند، بازارها و فعالیتهای اقتصادی سودآور از بخش دولتی منفک و در بخشهای عمومی غیردولتی(شبهدولتی) قرار گرفتهاند. داراییهای بخش نفت و گاز و بخشهای راهبردی حجیم و از ارزش بالایی برخوردار است، ولی ارزش بازاری آن در اقتصاد ایران قابل محاسبه نیست، اما داراییهای انتقالیافته از دولت به بخش شبهدولتی هم حجیم و هم قابل معامله در بازار هستند و این خصلت، برتری ویژهای برای بخشهای عمومی غیردولتی ایجاد میکند. وزارتخانههای صنعت، معدن و تجارت، کشاورزی، نیرو، بهداشت و درمان و... بازار کسبوکار قابلتوجهی ندارند. اما صندوقهای بازنشستگی و تامین اجتماعی، بنیادها و نهادهای مختلف عمومی غیردولتی همگی دارای بنگاهها و واحدهای کسبوکار فراوان و باارزشی هستند.

در سال ۱۳۹۸ حجم بودجه کل کشور ۱۷۰۰۰هزار میلیارد ریال است که حدود ۴۸۰۰ هزار میلیارد ریال مربوط به بودجه عمومی دولت و ۱۲۰۰۰ هزار میلیارد ریال نیز مربوط به مجموع منابع و مصارف شرکتهای دولتی است. بودجه عمومی دولت بهطور عمده مربوط به تامین هزینههای جاری است که پرداخت حقوق کارکنان دولت، اعطای یارانه و انجام هزینه برای کنترل قیمت کالاهای مختلف سرفصلهای اصلی این هزینهها هستند. در بخش بودجه شرکتهای دولتی، حدود ۷۰ درصد منابع و مصارف مربوط به شرکتهای ملی نفت و گاز و پالایش و پخش و دیگر شرکتهایی است که بهطور واقعی فعالیت آنها سودآور نیست و دولت در اداره آنها از انعطافپذیری لازم مدیریتی هم برخوردار نیست. تعداد این شرکتها نیز اندک است. ۳۰درصد حجم بودجه اما مربوط به تعداد زیادی شرکت دولتی است که ارائه محصولات اساسی و عمومی (نظیر آب، مسکن، خدمات روستایی و...) ماموریت اصلی آنهاست.

رقم ۱۲۰۰۰ هزار میلیارد ریال به هیچوجه نمیتواند معیاری برای تعیین و سنجش ارزش داراییهای شرکتها باشد. حتی اگر ۱۲۰۰۰ میلیارد ریال هم به واقع مربوط به گردش مالی یکساله شرکتهای دولتی باشد (که نیست)، نمیتوان از این رقم بازدهی شرکتهای دولتی را نتیجه گرفت. احتساب مضاعف ارقام، تبادلات و تعاملات داخلی بین شرکتها و برخی دیگر از روشهای محاسبات، واقعی بودن رقم منابع و مصارف شرکتهای دولتی را با تردید مواجه میکند. با فرض اینکه سود شرکتهای دولتی در سال ۱۳۹۸ بالغ بر ۴۵۰هزار میلیارد ریال باشد و نرخ متوسط بازدهی در این شرکتها هم ۱۰ درصد، در یک برآورد ساده ارزش عوامل تولید به کار گرفته شده در بخش شرکتهای دولتی حدود ۴۵۰۰ هزار میلیارد ریال خواهد شد که نسبت به حجم داراییهای موجود در مجموعه بازارهای کسبوکار و بنگاههای اقتصادی فعال در کلیه بخشهای اقتصادی کشور رقم بسیار پایینی است.

تعیین ارزش واقعی و بازاری داراییهای یک بنگاه اقتصادی که در صورتحساب ترازنامه آن فهرست میشود، بهراحتی امکانپذیر نیست. تفاوت بین ارزش دفتری، قیمت روز، قیمتهای بازار و قیمت مورد معامله و بازدهی موردانتظار داراییها، پیچیدگی قیمتگذاری دارایی شرکتها را ایجاد میکنند. بنابراین برآورد ارزش داراییهای دولت به مراتب کار آسانی نیست و نمیتوان به ارقامی که اعلام میشود بهراحتی اعتماد و بر مبنای آنها سیاستگذاری و نتیجهگیری کرد. بنابراین آنچه بدیهی است، طی بیش از دو دهه اخیر بهتدریج از سهم دولت در مالکیت، مدیریت، تصدیگری و اثرگذاری دولت بر بازارهای کسبوکار و فعالیتهای اقتصادی کاسته و به سهم بخشهای شبهدولتی (عمومی غیردولتی، بنیادها و نهادهای مختلف) افزوده شده است. کاهش سهم و جایگاه دولت و بخشهای عمومی و شبهدولتی صرفا از تغییر مقادیر ارزش داراییهای در اختیار و تحتتملک بخشهای مزبور قابلاستنباط نیست، بلکه نظام مدیریتی و راهبردی شکل گرفته در این بازارهای کسبوکار و فعالیتها در نتیجه تغییرات و تحولات به اجرا درآمده طی بیش از دو دهه اخیر عامل اصلی این تغییر وضعیت است. کسبوکارهای دولتی کاملا از طریق قوانین و مقررات دولتی در محدودیت توسعهای است و فعالیتهای تحت مدیریت بخشهای شبهدولتی از مزیتهای موجود در فضای بخشخصوصی و غیردولتی بهرهمند هستند. اثر قابلتوجهی هم از بخشخصوصی واقعی در اقتصاد ایران مشاهده نمیشود.