انتخاب سرنوشت‌ساز

تامین منابع برای این حجم از کسری بودجه (حدودا یکسوم منابع عمومی) با کمترین آثار منفی رفاهی و تورمی، موضوعی است که باید برای آن چارهاندیشی کرد. برای حل این مساله، روشهای متفاوتی را میتوان در پیش گرفت. میتوان از فرصت پیش آمده برای ریشهکن ساختن این بیماری با استفاده از روشهای اصولی و اصلاحات در شیوه حکمرانی بهره گرفت یا تنها به تجویز مسکنهایی برای عبور از شرایط فعلی اکتفا کرد و پس از آن روز از نو و روزی از نو. به بیان دیگر میتوان برای پوشش ۱۲۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه از مسیر تعریف پایههای مالیاتی جدید، افزایش شفافیت مصارف و کنترل کانونهای هزینهای بودجه دولت، اقدام کرد یا به تجویز استقراض از صندوق توسعه ملی و بانک مرکزی پرداخت! برداشت از صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه با توجه به اینکه بخش قابلتوجهی از منابع صندوق توسعه ملی در دسترس و قابلفروش در بازار نیست، عملا به معنای استقراض مستقیم از بانک مرکزی است. حتی به فرض آزاد بودن منابع ارزی صندوق توسعه ملی نیز فروش آن برای تامین نیازهای ریالی به صرفه و نفع اقتصاد نیست، چرا که با توجه به آینده پیشرو، نیاز کشور به این منابع ارزی برای تامین نیازهای ارزی (واردات کالاهای ضروری) به مراتب بیشتر خواهد بود. استقراض مستقیم از بانک مرکزی نیز به دلیل آنکه ارقام کسری بودجه به مراتب بیش از نیاز درونزای اقتصاد کشور به پایه پولی است، میتواند موجب تشدید تورم شده و هزینه بیانضباطی مالی دولت را بر دوش مردم بیندازد.

ضمن آنکه تامین کسری بودجه با استقراض از بانک مرکزی، مغایر با سیاست دولت در سالهای گذشته مبنی بر عدم دستاندازی به منابع بانک مرکزی و استقلالبخشی به بانک مرکزی است. اما همانطور که پیشتر بیان شد میتوان تهدید تحریم را به فرصتی برای انجام برخی اصلاحات در شیوه حکمرانی در کشور تبدیل کرد. شناسایی دقیق و چارهاندیشی برای این موارد میتواند ضمن اصلاح نظام اجرایی کشور به میزان قابلتوجهی کسری بودجه فعلی و آتی کشور را پوشش دهد. مزیت دیگر پیگیری این موارد آن است که میتواند با کمترین فشار ممکن بر قاطبه مردم یا ایجاد شوکهای جدید به جامعه عملیاتی شود. در ادامه به اختصار به برخی از این موارد اشاره شده است.

الزام دولت به شناسایی ذی نفعان نهایی استفادهکننده از منابع عمومی و اختصاصی بودجه
در حال حاضر یکی از مهمترین موانع بر سر راه مدیریت هزینههای دولت، نامشخص بودن محل هزینهکرد اعتبارات دولتی برای حاکمیت است. حتی در موضوع پرداخت به کارکنان دولت، خزانهداری کل کشور تنها اطلاعات مربوط به احکام نیروهای رسمی را در اختیار دارد. به عبارت دیگر اطلاعات مربوط به پرداختی دولت به نیروهای غیررسمی و همچنین دریافتهای خارج از حکم نیروهای رسمی دولت بهصورت متمرکز در اختیار دولت قرار ندارد. تکالیف در نظر گرفته شده در بند «۱» تبصره «۲۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۸ این الزام را ایجاد میکند که دولت و خزانهداری اطلاعات هرگونه پرداخت انجام شده از محل منابع عمومی و اختصاصی را در اختیار داشته باشند. طبیعتا دولت با در اختیار داشتن این اطلاعات میتواند اقدام به اجرای سیاستهای مدیریت هزینه کند.

رفع نقایص موجود در اخذ مالیات بر درآمد حقوق (دولتی و غیر دولتی)
یکی از سهلالوصولترین مالیاتهای دریافتی دولت، مالیات بر درآمد حقوق است که توسط پرداختکننده حقوق کسر شده و به خزانه دولت واریز میشود. متاسفانه دریافت این درآمدها حتی در دستگاههای دولتی به درستی انجام نشده و فرار مالیاتی گستردهای از این محل وجود دارد. دلیل اصلی آن نیز به مشکلی برمیگردد که در بالا به آن اشاره شد. توضیح آنکه پرداخت حقوق به بسیاری از کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی در دستگاههای دولتی از دو محل انجام میگیرد. یک بخش (که عمدتا سهم کمتری در کل پرداختی را دارد) بخش مستمر حقوق محسوب شده و ازسوی خزانه واریز میشود و بخش دیگر که عمدتا بخش غیرمستمر حقوق است توسط دستگاهها پرداخت میشود. در بسیاری از موارد صرفا دریافتی مستمر شاغلان و کارکنان که توسط خزانهداری پرداخت میشود مشمول قواعد وضع شده مالیات بر حقوق (که هر ساله در بودجههای سنواتی پس از بحث و گفتوگوهای فراوان به تصویب میرسد) میشود اما در رابطه با دریافتیهای غیرمستمر چون اطلاعاتی وجود ندارد، بهصورت سلیقهای برخورد میشود و فرار مالیاتی در این حوزه مشاهده میشود و همین مساله باعث میشود میانگین حقوق مشمول مالیات در هر دو بخش دولتی و غیر دولتی بسیار پایین باشد و تعداد افراد بسیار کمی در پلکانهای بالای مالیات بر حقوق قرار بگیرند. در حال حاضر سازمان امور مالیاتی بستر لازم برای رسیدگی سیستمی به لیستهای حقوق را مهیا نکرده است و لذا در حال حاضر در بسیاری از موارد اساسا رسیدگی به پروندههای مالیات حقوق انجام نمیپذیرد.

تجمیع حسابهای دستگاهها و شرکتهای دولتی نزد بانک مرکزی (حساب واحد خزانه)
یکی از اقدامات مهمی که میتواند به شناسایی منابع دولت و مدیریت جریان نقدی آن کمک کرده و امکان هموارسازی منابع و مصارف دولت طی سال مالی را فراهم کند و با کاهش اتکای دولت به منابع تنخواهگردان بانک مرکزی باعث کاهش وابستگی سیاست پولی به سیاست مالی دولت شود، تجمیع حسابهای دستگاهها و شرکتهای دولتی نزد بانک مرکزی یا همان پیادهسازی حساب واحد خزانه است. با وجود برخی تلاشهای انجام شده در این رابطه، در شرایط جاری سازوکار نهادی و فنی مشخصی برای پیادهسازی مدیریت جریان نقدی وجود ندارد و همین امر باعث شده است تا نظارت روشن و مشخصی بر وجوه نقد دولت وجود نداشته باشد. بهطوریکه وجوه نقد در برخی حسابهای دولتی رسوب میکند و این امر میتواند باعث شکلگیری بده-بستان بین دستگاههای ذینفع حساب با شبکه بانکی نیز شود. همچنین بسیاری از درآمدها به حساب خزانه واریز نمیشود و نه تنها سازمان برنامه و وزارت امور اقتصادی، بلکه دستگاههای دولتی نیز در برخی مواقع از آن بیاطلاع هستند (برای مثال عموم دستگاههای دارای درآمد اختصاصی از جمله بیمارستانها و دانشگاههای دولتی و شرکتهای آب و برق منطقهای). به علاوه شناسایی بخشی از درآمدهای دولت به ویژه درآمدهایی که ذیل شرکتهای دولتی به خصوص شرکتهای نسل دوم تعریف میشوند به سختی قابلانجام است.

ساماندهی حسابهای بانکی و تفکیک حسابهای شخصی و تجاری برای جلوگیری از فرار مالیاتی در کشور
حجم بالای نقدینگی نسبت به تولید ناخالص ملی، محدودیت درآمد ارزی و کسری بودجه موجب شده است که شناسنامهدار کردن تراکنشهای بانکی به وسیله تکمیل اطلاعات هویتی حسابهای بانکی، تفکیک حسابهای تجاری و شخصی و الزام به درج بابت برای تراکنشهای بیش از آستانه تعیین شده (تقویت الزامات مبارزه با پولشویی درخصوص تراکنشها)، بهعنوان یکی از مهمترین راهکارهای مدیریت شرایط موجود مورد اجماع کارشناسان حوزه اقتصاد کلان، پولی و مالیه عمومی قرارگیرد. مقدمات قانونی این اقدام نیز در بند (ح) تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ فراهم شده است. اجرای این اقدام میتواند بهصورت مستقیم و غیرمستقیم تاثیر قابلتوجهی بر درآمدهای مالیاتی (پیشگیری از فرار و ایجاد زیرساخت استفاده از پایههای جدیدی مالیاتی مانند PIT و CGT)، کنترل خروج سرمایه و مدیریت بازار ارز، پیشگیری از رفتارهای سفته بازانه، قاچاق و کاهش نرخ سود بانکی داشته باشد.

موارد مذکور این اقدام را به یکی از اولویتهای اصلی کشور تبدیل میکند و با توجه به نبود محدودیت فنی، ضروری است که با استفاده از تمام ظرفیتهای اجرایی و به قید فوریت این اقدام در دستور کار قرار گیرد. به علاوه تفکیک حسابهای بانکی به شخصی و تجاری میتواند علاوه بر کنترل فعالیتهای غیرمولد به شناسایی عملکرد کلیه فعالان اقتصادی (خواه بهعنوان تجاری ثبت شده باشند یا شخصی) کمک کند و بالطبع به کاهش فرار مالیاتی و افزایش درآمد مالیاتی منجر شود؛ لذا تمرکز بر رصد جریان پول در کشور از این طریق ضروری بهنظر میرسد. این کار اولا نیازمند قانون جدید نبوده و از طریق آییننامه و بخشنامههای بانک مرکزی قابلاجراست و ثانیا به دلیل اینکه در حال حاضر تراکنشهای بانکی تماما در بستر IT انجام میشود، ایجاد این تفکیک به سرعت امکانپذیر است. این طرح باید به گونهای طراحی شود که مبتنیبر شفافسازی نقلوانتقال پول، بتواند تا حد زیادی، جریان کالایی در کشور را نیز شفاف کند. در این حالت، این سامانه بهعنوان ابزار جدی شناسایی و رصد اقتصاد برای حاکمیت عمل خواهد کرد و حاکمیت میتواند بر مبنای آن روی فعالیتهای اقتصادی، اعمال سیاست کند.

جلوگیری از موازی کاری و هدر رفت منابع در اجرای سیاستهای حمایتی در کشور
وجود محدودیت منابع و تشدید آن بر اثر تحریمهای اقتصادی اقتضا میکند که از منابع موجود به نحو کارآتری استفاده شود. بهویژه با عنایت به شرایط اقتصادی کشور و فشار اقتصادی بر اقشار مختلف مردم لازم است در نحوه هزینه کرد اعتبارات حمایتی با دقت نظر بیشتری عمل شود. این در حالی است که در حال حاضر شاهد وجود ناهماهنگی بین دستگاههایی هستیم که اقدام به اجرای سیاستهای حمایتی میکنند. این ناهماهنگیها میان دستگاهها و نهادهای حمایتی در کشور عملا منجر شده است در مواردی یک فرد از چند دستگاه حمایتی کمک دریافت کند درحالیکه خانوارهای نیازمند دیگری از هیچ کمک یا حمایتی برخوردار نشده باشند.

بر اساس حکم بند «هـ» تبصره «۱۸» قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کلیه دستگاههای موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلف شدند تمامی حمایتهای انجام شده خود را به منظور ساماندهی سیاستهای حمایتی در یک سامانه ملی درج کنند. وزارت رفاه نیز مکلف شده است سامانهای طراحی کند که در آن مشخص شود هر فرد دریافتکننده حمایت (از نهادهای حاکمیتی) به چه میزان و از چه نهادی حمایت دریافت کرده است. با توجه به اینکه اطلاعات این سامانه صرفا در اختیار نهادهای مزبور است، عملا از حمایتهای چندباره جلوگیری به عمل میآید. بهعلاوه نتایج بررسی استحقاقسنجی افراد مورد نظر توسط وزارت رفاه، در اختیار نهادهای مزبور قرار میگیرد تا بتوانند از آن برای حمایت از افراد استفاده کنند. اجرای این حکم میتواند به مدیریت هزینهها در حوزههای حمایتی کمک کند. گفتنی است برای تامین هدف این سیاست لازم است حمایتهای انجام شده توسط بنیادها، آستانهای مقدسه، موسسات خیریه و همچنین تسهیلات قرضالحسنه اعطا شده توسط بانکها نیز در این سامانه قرار گیرند.

الزام دولت به درج اطلاعات کلیه طرحهای (پروژههای) ملی، استانی و ملی استانی شده در سامانه الکترونیک
یکی از مسائل مهم در مدیریت منابع عمومی، نقص اطلاعات در حوزه طرحها و پروژههای عمرانی است. برای مثال در حال حاضر اطلاعات دقیق و متمرکزی از طرحهای تملک داراییهای سرمایهای استانی در دسترس نیست. در بند «۷» تبصره «۱۹» قانون بودجه سال ۱۳۹۸ دولت ملزم به درج اطلاعات کلیه طرحهای (پروژههای) ملی، استانی و ملی استانی شده در سامانه الکترونیک طرحهای عمرانی و سرمایهگذاری زیرساختی شده است تا به این وسیله زمینه را برای جلب مشارکت بخش خصوصی در اجرای آنها فراهم کند.

ایجاد سامانه یکپارچه اطلاعات شرکتهای دولتی
با توجه به شرایط خاص کشور در سال ۱۳۹۸ هماهنگی بین سرمایهگذاریهای شرکتها و سرمایهگذاریهای دولت و همچنین کنترل سایر هزینههای شرکتها ضروری است. این در حالی است که یکی از نقایص جدی در حوزه بودجه شرکتهای دولتی، عدم شفافیت در عملکرد این شرکتهاست. در حکم جزء «۱» بند «ط» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۳۹۸ سازمان برنامه و بودجه مکلف به راهاندازی سامانهای شده است که شرکتها را مکلف به ارائه اطلاعاتی از جمله بودجه تفصیلی، اطلاعات سرمایهگذاریها، پرسنل و... در آن سامانه میکند. همانطور که ملاحظه میشود هر یک از موارد فوق به نوعی میتواند به افزایش منابع درآمدی دولت یا مدیریت و کاهش هزینههای دولت بینجامد. جالب اینجاست که برای انجام اغلب این موارد بسترهای قانونی لازم فراهم است. به نظر میرسد مشکل فقط در نبود عزم جدی برای اجرای کامل این موارد است!!