«شورای فقهی» در طرح جدید بانکداری

نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نشست علنی ۲۶ آذرماه سال جاری، کلیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران را به تصویب رساندند. براساس متن مصوب کمیسیون اقتصادی مجلس به تاریخ ۲۱ آبان ۱۳۹۸، این طرح از ۲۱۴ ماده تشکیل شده است. نگارنده در یادداشت قبلی خود در همین ستون تحلیلی، مواد ۱۰۱ تا ۱۰۳ این طرح را که مرتبط با سپرده سرمایهگذاری عام بود، مورد نقد و بررسی قرار داد. در این یادداشت قصد داریم نگاهی تحلیلی به ماده ۲۱ طرح که اختصاص به شورای فقهی بانک مرکزی دارد، داشته باشیم.

براساس ماده ۲۱ طرح مذکور: «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویهها و ابزارهای رایج، شیوههای عملیاتی، دستورالعملها، بخشنامهها، چهارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی در بانک مرکزی و «اشخاص تحت نظارت»، شورای فقهی بانک مرکزی با ترکیب زیر تشکیل میشود: ۱ -پنج فقیه (مجتهد متجزی) در حوزه فقه معاملات و صاحبنظر در مسائل پولی و بانکی؛ ۲- رئیس کل؛ ۳ -معاون نظارتی رئیس کل؛ ۴ -یک نفر حقوقدان آشنا به مسائل پولی و بانکی و یک نفر اقتصاددان (هردو با معرفی رئیس کل)؛ ۵ -یک نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با اولویت آشنایی با بانکداری اسلامی به انتخاب مجلس شورای اسلامی به مدت دو سال (به عنوان عضو ناظر)؛ ۶- یکی از مدیران عامل بانکهای دولتی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی.

تبصره ۱- فقهای عضو شورا به پیشنهاد رئیس کل و تأیید فقهای شورای نگهبان انتخاب و با حکم رئیس کل بانک مرکزی منصوب میشوند.

تبصره ۲- مصوبات شورای فقهی لازمالرعایه است. رئیس کل اجرای مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آنها نظارت میکند. حکم این ماده نافی اختیارات و نظارت فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم قانون اساسی نمیباشد.

تبصره ۳- اعضای صاحب رأی این شورا برای چهار سال تعیین میشوند و این مأموریت برای یک دوره دیگر قابل تمدید است.

تبصره ۴- جلسات شورای فقهی با حضور دوسوم اعضا مشتمل بر رئیس شورا و حداقل سه نفر از فقهای عضو شورا رسمیت مییابد و تصمیمات شورا با رأی موافق اکثریت فقهای حاضر عضو شورا اتخاذ میشود.

تبصره ۵ - هریک از اعضای شورای فقهی موظفند در صورت اطلاع از تخلف بانک مرکزی یا شبکه بانکی از مصوبات شورا، مراتب را به رئیس شورا اعلام کنند. رئیس شورا موظف است موضوع را در اولین جلسه شورا به بحث گذاشته، نتیجه را برای انجام بررسیهای بیشتر یا اقدامات لازم، به رئیس کل اعلام نماید».

نکاتی که در نقد و بررسی این ماده به نظر میرسد به نحو مختصر به شرح ذیل است:

الف) اصل چهارم قانون اساسی اذعان میدارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهاء شورای نگهبان است». در سوی دیگر، بنا به تبصره دوم ماده ۲۱ طرح، حکم شورای فقهی نافی اختیارات و نظارت فقهای شورای نگهبان نیست.

شاید برخی این تصور را داشته باشند که با وجود تصویب شورای نگهبان نسبت به قوانینی همچون قانون عملیات بانکی بدون ربا یا همین طرح جدید (البته پس از تصویب) چه نیازی به وجود شورای فقهی است؟ پاسخ به این پرسش در بخش ابتدایی ماده ۲۱ ذکر شده است. شورای نگهبان نهایتا بر عدم مغایرت مواد قانون مادر با شرع و قانون اساسی نظارت دارد؛ اما نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویهها و ابزارهای رایج، شیوههای عملیاتی، دستورالعملها، بخشنامهها، چهارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی امری است که عموما شورای نگهبان بدان ورود نمیکند واین وظیفه برای نهادی معتبر و متخصص همچون شورای فقهی بانک مرکزی قابل تعریف است.

ب) ممکن است وجود شورای فقهی در کنار شورای نگهبان، احتمال تعارضِ احکام را در ذهن متبادر سازد؛ اما این احتمال نمیتواند چندان جدی باشد؛ چراکه مصوبات شورای فقهی ذیل مصوبات قانون اساسی و شورای نگهبان است و نه فرای آن و در سازوکار و مسیر تصمیمگیری شورای فقهی، قید قانون اساسی و مصوب شورای نگهبان وجود خواهد داشت. گرچه پسندیده آن بود که در این تبصره به این قید، اشاره مستقیمی میشد.

ج) گرچه در تبصرههای ۴ و ۵ این ماده به «رئیس شورا» اشاره شده است، اما نه در خود ماده ۲۱ و نه در سایر تبصرههای آن به چگونگی انتخاب و شرایط لازم رئیس شورا اشاره نشده است. آیا رئیس شورای فقهی همان رئیس کل بانک مرکزی است یا آنکه رئیس شورا از بین پنج فقه مجتهد متجزی انتخاب میشود؟ رئیس شورا با رای اکثریت انتخاب میشود یا با نظر رئیس کل؟ چنانچه رای اکثریت ملاک است، اکثریت اعضای فقهی مدنظر است یا اعضای کل شورا؟ شایان ذکر است برخلاف این ماده، در ماده ۱۹ (شورای سیاستگذاری پولی و ارزی) و ماده ۲۰ (شورای مقرراتگذاری و نظارت بانکی) با عبارت صریح «رئیس کل به عنوان رئیس شورا»، تکلیف ریاست شورا مشخص شده است.

د) در این ماده ازجمله وظایف شورای فقهی، اظهارنظر نسبت به انطباق نحوه اجرای قوانین و مقررات در «اشخاص تحت نظارت» (یعنی کلیه مؤسسات اعتباری، صندوقهای قرضالحسنه، تعاونیهای اعتبار، شرکتهای واسپاری (لیزینگ)، صرافیها، شرکتهای مدیریت دارایی، شرکتهای اعتبارسنجی، مؤسسات تضمین تعهدات و سایر اشخاصی است که حسب تشخیص بانک مرکزی، به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیتهای مرتبط با بازار پول اشتغال دارند) با موازین فقه اسلامی عنوان شده است. ابهام مهم آنست که شناسایی و نظارت بر اجرا و کارکردهای این حجم متعدد و متنوع از «اشخاص تحت نظارت» چگونه برای چنین شورایی قابل تصور است؟

از اینرو به نظر میآید این شورا به شدت نیازمند بازویی جهت رصد، مراقبت و ارایه گزارشهای دورهای از «اشخاص تحت نظارت» است. تدبیر لازمی که در ماده مورد بحث بدان اشاره نشده است. پیشنهاد آنست که کمیتههای نظارت شرعی در داخل بدنه بانکها، موسسات اعتباری و سایر اشخاص تحت نظارت جهت مساعدت و همکاری با شورای فقهی بانک مرکزی راهاندازی شود. همچنین استفاده از یک دبیرخانه علمی جهت پشتیبانی و تهیه محتوا و خوراک علمی و پژوهشی برای تصمیمسازیها و تصمیمگیریهای شورا نیز پیشنهاد میشود. در این مسیر، تجربه موفق این نوع نهادهای پشتیبان در کمیته فقهی سازمان بورس و اوراق بهادار، پیشروی ما قرار دارد.

ه) گرچه در ماده ۲۱ به «اشخاص تحت نظارت» به شرحی که در بند پیش رفت اشاره شده است، اما در تبصره پنجم این ماده از عبارت «در صورت اطلاع از تخلف بانک مرکزی یا شبکه بانکی از مصوبات شورا» استفاده شده و بدون دلیل مشخص از «اشخاص تحت نظارت» به «شبکه بانکی» عقبنشینی کرده است. ناگفته پیداست چنانچه منظور نویسندگانِ طرح از «شبکه بانکی» همان «اشخاص تحت نظارت» است، پس چه نیازی به خلق اصطلاح جدید بوده است!؟

در پایان یادآور میشود در خصوص نقش و جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی در طرح جدید بانکداری، نکات متنابهی از سوی کارشناسان ارایه شده است که این یادداشت با عبور از آنها، صرفا سعی داشته به نکاتی که سابق بر این کمتر بدان اشاره شده است، بپردازد.