نسخه کاهش تصدی‌گری دولت بر معادن

سیاستهای وزارت صمت در زمینه فراهم کردن بستر حضور بخشخصوصی در فعالیتهای اکتشافی و تقویت شرکتهای خصوصی در این حوزه چندان موفق نبوده است؛ بهطوری که اولا، بررسی روند تاریخی تعریف پهنهها و زونهای اکتشافی، نشان از شکست هماهنگی در سیاستگذاری بخش اکتشاف دارد، ثانیاً، واقعیت این است که بهطور عمده سازمانهای توسعهای، شرکتهای دولتی و شبهدولتی امکان حضور و مشارکت در فعالیتهای ناشی از تعریف پهنههای اکتشافی را پیدا کردهاند، بهطوری که این سازمانها درنهایت با انجام فعالیتهای اکتشافی تکمیلی، اقدام به اخذ گواهی کشف یا پروانه بهرهبرداری به نام همان سازمان یا شرکت دولتی میکنند.

مطابق ارزیابیها، سیاستهای دولت در تعریف پهنههای اکتشافی و انجام عملیات اکتشافی با ابهام روبهرو است و این امر نتیجهای جز عدم رشد بخش خصوصی در اولین حلقه از زنجیره فعالیتهای معدنی را در پی نداشته است.

عدم توجه به رسالت و مأموریت سازمانهای ذیل وزارت صمت در تدوین برنامههای اکتشافی، چالش عمده این حوزه است. این مهم موجب ایجاد انحصار در زمینه اکتشافات معدنی برای برخی سازمانها و شرکتهای دولتی و شبهدولتی شده است. «بازوی پژوهشی مجلس» در گزارشی به بررسی و تحلیل تصدیگری دولت در معادن ایران پرداخته و برای برونرفت از این چالش چند پیشنهاد را ارائه کرده است.

ظرفیتهای فراوان کشور در زمینه منابع معدنی و فلزی موجب شده حاکمیت با وضع قوانین و مقررات، بستر مشارکت متقاضیان فعالیتهای معدنی، سازوکارهای قانونی، نهادها و ساختارهای فنی، اداری و مالی را فراهم کند. واگذاری محدودهها یا معادن در هر کدام از حلقههای زنجیره فعالیتهای معدنی به طرق مختلف قانونی انجام میشود و دولت میتواند آنها را به روشهایی مانند ثبت محدودههای آزاد، اعلام فراخوان و برگزاری مزایده به متقاضیان فعالیتهای معدنی واگذار کند.

از مجموع بیش از ۱۰هزار معدن دارای پروانه بهرهبرداری در کشور، پروانه حدود ۵۰ معدن (که عموما معادن بزرگ کشور هستند) به نام سازمانهای توسعهای و شرکتهای دولتی است. پروانه بهرهبرداری سایر معادن بزرگ و متوسط به نام بخش خصوصی و بهطور خاص شرکتهای شبهدولتی است. آمار دقیق تعداد معادن دارای پروانه اکتشاف یا گواهی کشف به نام سازمانها و شرکتهای دولتی مشخص نیست. با این حال در فرآیندهای واگذاری محدودههای معدنی و معادن دارای انواع مجوزهای قانونی (اعم از پروانه اکتشاف، گواهی کشف و پروانه بهرهبرداری)، ابهامات و چالشهایی همچون «عدم سیاستگذاری یکپارچه برای بخش اکتشاف و ضعف در انجام وظایف حاکمیت»، «فقدان استانداردهای ملی در زنجیره فعالیتهای معدنی»، «نقص قوانین و مقررات» و «تبدیل شدن بخشی از معادن به کالای سرمایهای غیرمولد و رونق واسطهگری» وجود دارد.

چند پیشنهاد برای شکست تصدیگری

بررسی وضعیت کلان بخش معدن ایران نشان میدهد این بخش سهم ناچیزی از تولید ناخالص ملی را بهخود اختصاص داده است و بخش خصوصی واقعی صلاحیتدار و توانمند در حوزه فعالیتهای معدنی بهجز در موارد اندک شکل نگرفته است. نقش پُررنگ دولت، سازمانهای توسعهای (ایمیدرو)، شرکتهای دولتی و شبهدولتی و نهادهای عمومی بر معادن کشور مشهود است و همین امر موجب ایجاد حلقههای بسته نزدیک به انواع رانتهای اطلاعاتی مالی و مدیریتی شده است.

بهطور نمونه، دریاچه نمک قم بهعنوان یکی از منابع عظیم فلزاتی مانند لیتیم، منیزیم، پتاسیم و... در سال ۱۳۹۵ و در یک مزایده قانونی به شرکت معدنی زیرمجموعه یکی از نهادهای عمومی کشور واگذار شده است و تاکنون بهرهبرداری و ایجاد ارزشافزوده از این منبع عظیم خدادادی انجام نشده و این در حالی است که شرکتهای خصوصی و دانشبنیان متعددی وجود دارند که امکان فعالیت در این زمینه را دارند.

واضح است که تداوم این روند موجب انحصار فعالیتهای معدنی در این حلقه بسته، کاهش بهرهوری، فساد و جلوگیری از رشد و توسعه بخش خصوصی توانمند و صلاحیتدار خواهد شد. در کنار این وضعیت، عرضه یارانهای حاملهای انرژی نیز یکی دیگر از دلایل مهم حرکت نکردن واحدهای بزرگ معدنی و صنایع معدنی به سمت افزایش بهرهوری و ارتقای فناوری است. بهمنظور خارج کردن بخش معدن کشور از این انحصار لازم است اقدامات مختلفی در بخشهای تقنینی و اجرایی انجام شود تا امکان واگذاری تصدیگری دولت از نخستین حلقه از زنجیره فعالیتهای معدنی امکانپذیر شده و بخش خصوصی فرصت ورود به کلیه حلقههای زنجیره ارزش فعالیتهای معدنی را داشته باشد. در این صورت امکان رشد و توسعه بخش معدن کشور به دلیل ایجاد رقابت، گسترش شرکتهای دانشبنیان، توجه جدی به نوآوری و فناوری، افزایش بهرهوری و جذابیت سرمایهگذاری، فراهم خواهد شد. در ادامه این گزارش راهکارهای پیشنهادی برای اصلاح وضعیت فعلی بهترتیب اهمیت و اولویت ارائه شده است.

سیاستگذاری یکپارچه و منسجم: سیاستگذاری و برنامهریزی برای اکتشاف منابع معدنی در کشور باید براساس راهبردهای کلان و نقشه راه معادن و صنایع معدنی بهصورت یکپارچه و منسجم با محوریت سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور انجام شود. هرگونه اقدام جزیرهای در این حوزه موجب اتلاف منابع کشور و مغفول ماندن از ظرفیتهای عظیم معدنی ایران خواهد شد. به این منظور لازم است کارگروهی تحت عنوان «کارگروه ملی اکتشاف» با حضور معاونت امور معادن و صنایع معدنی وزارت صمت، سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران تشکیل شود و بر مبنای نقشه راه معادن و صنایع معدنی کشور اقدام به سیاستگذاری هماهنگ و یکپارچه کند. تا زمانی که این انسجام و هماهنگی ایجاد نشود، فعالیت اکتشافی جدی و بهینهای در کشور اتفاق نخواهد افتاد و عموم فعالیتهای اکتشافی بهصورت محدود و با اهداف کوتاهمدت خواهد بود. بررسیهای انجام شده در رابطه با توانمندیهای سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور نشان میدهد این سازمان دارای ظرفیت سازمانی، فنی و تخصصی برای تبدیل شدن به محور اصلی فعالیتهای اکتشاف منابع معدنی در کشور است. این سازمان میتواند با مشارکت سازمان نظام مهندسی معدن اقدام به تدوین استانداردهای ملی برای فعالیتهای معدنی کرده و فعالیت در حلقههای مختلف زنجیره ارزش معادن را بهرهور و هدفمند کند و با انجام وظایف حاکمیتی در مطالعات عمومی، شناسایی و پیجویی منابع معدنی کشور، ریسک فعالیتهای اکتشافی را کاهش داده و جذابیت سرمایهگذاری بخش خصوصی را در این حوزه افزایش دهد. اختصاص بخشی از منابع حاصل از درآمد حقوق دولتی معادن برای تجهیز سازمان زمینشناسی و انجام وظایف حاکمیتی برای تولید اطلاعات اکتشافی توسط این سازمان ریسک فعالیتهای اکتشافی را کاهش خواهد داد و بخش خصوصی واقعی تمایل بیشتری برای حضور در این حلقه از زنجیره فعالیتهای معدنی پیدا میکند.

فراخوان عمومی برای واگذاری پهنههای اکتشافی و کمرنگ کردن نقش دولت: تقویت بخش خصوصی و کمک به ایجاد بخش خصوصی توانمند و صلاحیتدار از نظر فنی و مالی تنها با کاهش میزان حضور سازمانها و شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی در فرآیندهای معدنی امکانپذیر است. بهطوریکه سازمانها و شرکتهای دولتی نباید رأسا نسبت به فعالیتهای معدنی اقدام کنند. لزومی ندارد تا پروانه اکتشاف، گواهی کشف و پروانه بهرهبرداری به نام سازمانها و شرکتهای دولتی صادر شود. تکمیل مطالعات پایهای، شناسایی و پیجویی توسط دولت و قرار دادن اطلاعات حاصل از این مطالعات در اختیار بخش خصوصیِ صلاحیتدار براساس قوانین و مقررات میتواند موجب جذابیت ورود به فعالیت در حلقههای مختلف زنجیره فعالیتهای معدنی و شکلگیری تدریجی بخش خصوصی توانمند شود.

تقویت نظارت بر فعالیتهای معدنی و مجوزها: براساس ماده (۸) قانون اصلاح قانون معادن، دارندگان گواهی کشف باید حداکثر ظرف یکسال پس از صدور گواهی کشف، درخواست خود را برای اخذ پروانه بهرهبرداری ذخیره معدنی کشف شده، تسلیم وزارت صمت کنند و عدم تسلیم درخواست مزبور در مهلت مقرر موجب سلب حق از آنان خواهد شد.

بنابراین وزارت صمت باید برمبنای ماده قانونی فوق اقدام کرده و نسبت به اجرای قانون درباره اشخاص حقیقی و حقوقی که به هر دلیل صلاحیت لازم را نداشتهاند و بیش از یکسال از گواهی کشف آنها میگذرد و برای اخذ پروانه بهرهبرداری معدن اقدامات مقتضی را انجام ندادهاند مبادرت بورزد و آنها را سلب صلاحیت کند تا این مناطق آزاد شده و پس از طی مراحل قانونی مشخص شده به مزایده گذاشته شود. بهعنوان مثال در ۹ استان کشور تعداد ۱۵ گواهی کشف در اختیار سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور است و از نکات قابل تأمل، زمان و تاریخ صدور آنهاست که در بین سالهای ۱۳۸۱ تا ۱۳۹۴ صادر شده و تاکنون نسبت به اخذ پروانه بهرهبرداری یا واگذاری این محدودهها اقدامی انجام نشده است و در صورتی که جزء ۲۰ درصد مذکور در بالا نباشد این سازمان برخلاف ماده (۸) قانون معادن عمل کرده است.

همچنین برمبنای اطلاعات دریافتی از سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی کشور هماکنون تعداد ۳۰ پروانه اکتشافی نیز در اختیار این سازمان بوده که عمدتا از مواد معدنی فلزی و با ارزش بالا از جمله طلا، مس و پلی متالها هستند که نکته حائز اهمیتی بهشمار میآید.

ایجاد شفافیت در رابطه با محدودههای اکتشافی و معادن کشور: با توجه به اصل کلی دسترسی آزادانه شهروندان به اطلاعات، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است تا بهصورت برخط لیست کلیه محدودههای اکتشافی، معادن دارای پروانه اکتشاف، گواهی کشف و پروانه بهرهبرداری را بههمراه مشخصات کامل آنها در دسترس عموم قرار دهد. این روند باید بهگونهای باشد که کوچکترین تغییری در وضعیت محدودههای معدنی و معادن کشور بهصورت آنلاین قابل رصد و پیگیری باشد و شناسنامهای از معادن کشور شامل اطلاعاتی مانند نام دارنده مجوز (اشخاص حقیقی یا حقوقی)، میزان ذخیره معدنی، میزان برداشت از معدن، حقوق دولتی و... در دسترس عموم شهروندان قرار گیرد.

تبیین سازوکار عادلانه، شفاف و قانونی برای واگذاری نقاط امیدبخش پهنهها: ماده (۳۲) آییننامه اجرایی قانون معادن اختیار نامحدودی به دستگاههای اجرایی برای تعیین تکلیف پهنههای اکتشافی کشور داده است. بهنظر میرسد اصلاح این آییننامه یا قانون معادن و محدود کردن اختیار دولت در تصمیمگیری برای واگذاری معادن میتواند نقش مؤثری در حضور بخش خصوصی داشته باشد.

تجدیدنظر در برخی قراردادهای استخراج فروش معادن فعلی: در مزایدههای برگزار شده توسط سازمان ایمیدرو و شرکت تهیه و تولید مواد معدنی ایران، بعضا اعداد و ارقام غیرمنطقی و بالایی بهعنوان سهم دولت از استخراج معادن در پیشنهادهای متقاضیان ارائه شده است که پس از شروع به کارِ برنده مزایده در معدن، مشخص شده که فعالیت اقتصادی توجیهی ندارد. بهعنوان نمونه این مساله برای تعدادی از معادن زغالسنگ پروده طبس اتفاق افتاده است و متقاضی فعالیت معدنی بهدلیل پیشنهاد درصد بالای سهم شرکت تهیه و تولید در مزایده، پس از آغاز بهکار متوجه شده است که فعالیت معدنی با این شرایط صرفه اقتصادی ندارد. بنابراین با توجه به این تجارب، پیشنهاد میشود تا با استفاده از اختیارات وزیر صمت و شورای عالی معادن تعدادی از قراردادهایی که به این مشکلات دچار شدهاند اصلاح شوند و در سایر قراردادها به این مساله توجه جدی شود.