باج و خراج قدیم و مالیه جدید

بعضی از کارشناسان برنامه و بودجه کشورمان زمان بودجهنویسی در ایران را به دوران باستان و نیز تدوین و تصویب آن را به زمان سلجوقیان نسبت میدهند و معتقدند شیوههای بودجهنویسی از ایران باستان به سلجوقیان و از این سلسله تا مشروطهخواهان و از مشروطهخواهان تا امروز دورهبندی میشود.

به گفته کارشناسان «تفکر مالیه عمومی» و تامین مخارج حکومتی از طرق مختلف مثل اخذ مالیات و عوارض و مشارکتهای مردمی، از دوره هخامنشیان شکل گرفته است گرچه برخی مدارک حکایت از این دارند که از سال 522 میلادی یعنی زمان حکومت کمبوجیه تا زمان کورش کبیر یعنی از سال 559 تا 522 قبل از میلاد (37سال) اخذ مالیات از مردم رایج نبوده است. «هردوت» مورخ نامدار یونانی گفته است که ایرانیان برای تنظیم مالیات و هزینهها یک دیوان محاسبات تشکیل میدادند که مخارج عمومی یا هزینههای شخصی خاندان و شاه و دربار در آن تنظیم میشد و نیز هزینههای نگهداری سپاه (بودجه ارتش) نیز ردیفی مشخص برای جلوگیری از هر گونه تجاوز دشمن یا اقدامات مربوط به جهانگشایی بوده است.

 سیاههنویسی

پس از آنکه حوزه قدرت پادشاهان هخامنشی وسعت گرفت پارسیان یعنی قوم فرمانروا از پرداخت باج (مالیات و عوارض) معاف شدند البته در آثار به جا مانده از این دوران مدارکی دال بر تهیه دخل و خرج دولت به شکل ابتدایی آن وجود دارد. اما عملیات دولتها برحسب درآمدهای دریافتی انجام میشد و بودجه ایالات و ولایات نیز انسجامی نداشته است و بودجهنویسی به صورت «سیاههنویسی» بدون رابطه معین بین اقلام دخل و خرج بوده است. 

 مالیاتهای عصر داریوش

میگویند داریوش کبیر در مملکتداری و امور نظامی نبوغ خارقالعادهای داشته است. او برای وصول مالیات، مملکت را به 20قسمت تقسیم کرده بود که به هر قسمت آن «ساتراپ» گفته میشد، پادشاه در رأس هر یک از ساتراپها، یک نفر آریایینژاد- که در واقع حاکم آن قسمت محسوب میشد- گمارده بود و هنگام وصول مالیات تحقیق میکرد تا به کسی تعدی و ظلمی نشود. در آن زمان مالیات (توزیعی) معمول بود. در زمان اسکندر مقدونی نیز عایدات خزانه تنها شامل درآمد سالانه اراضی نبود بلکه انواع عوارض و مالیاتهای دیگر نیز با عنوان «کلنی» یا «مالیات شاهی» از مردم اخذ میشد که مالیات تاج، مالیات نمک و سرانه از آن جمله بود. علاوهبر این حکومت، عوارض گمرکی و مالیات معاملات و نیز مالیات بردگان را میگرفت و براساس این دریافتها بودجهنویسی و ردیفگذاری بودجه انجام میشد.

 بودجه اشکانیان و ساسانیان

اشکانیان و ساسانیان نیز بودجههای سالانه خود را براساس میزان دریافتهای مالیاتی و عوارض خود تنظیم میکردهاند. در زمان اشکانیان دونوع مالیات به نام «اوبازی» و «پاتیباژ» وجود داشته است که پاتیباژ خراجی به سود شاه بود و به شکل جنس جمعآوری میشد و «اوبازی» در واقع ممیزی کل املاک خصوصی و دولتی در زمینهای شاهی بود و بودجه سالانه حکومت اشکانیان براساس جمعبندی این دو نوع مالیات نوشته میشد و گفتهاند که پول جمعآوری شده در خزانه شاهی، بودجه سال آینده اشکانیان بوده است؛ بنابراین موضوعی به نام «پیشبینی» یا «احتمال تحقق بودجه» یا «محقق شدن- نشدن بودجه» در کار نبوده است و اشکانیان همواره براساس داشتههای امسال خود در خزانه برای سال بعد بودجهنویسی میکردهاند. در عهد ساسانیان نیز چند نوع مالیات وصول میشد و مخارج دولت از مالیات اراضی که بستگی به مقدار حاصلخیزی اراضی داشت تامین میشده است. همزمان با اوایل قرون وسطی، در ایران یزدگرد اول حکومت میکرد. در زمان او روند مالیاتگیری بر همان روال گذشته بود، اما از اواخر حکومت ساسانیان، فشارهای بار مالیات بر مردم زیاد شد و به تدریج مردم به ورطه فراموشی سپرده شدند، به طوری که شاپور، پسر اردشیر به فرزندش وصیت کرده بود «استواری کار تو به سرشار بودن مالیات است و سرشار بودن مالیات بستگی به آبادانی مملکت دارد.» مالیات سرانه (گزیت) که یک منبع درآمدی دیگر برای پادشاهان بود، در زمان ساسانیان به درآمدهای خزانه افزوده شد، گزیت در واقع هدایای نوروزی و مهرگانی بود که در اعیاد و جشنها، حکام ولایات آن را جمع کرده و به مرکز میفرستادند که همه اینها نیز هنگام تنظیم بودجه به حساب میآمد.

 بودجه سلجوقیان

در دوره سلجوقی «عبدالملک کندری» وزیر طغرل دستور داد تا بودجه یکساله برای ایران تنظیم شود، اما اصلاحات بزرگ مالی و اقتصادی سلجوقیان در زمان وزارت «خواجه نظامالملک» به عمل آمد و برنامههایی برای کشور نوشته شد. در زمان سلطنت سلطان سنجر سلجوقی چند دفتر دیگر بر دفاتر دیوانی افزوده شد و شرح وظایف نیز برای مدیران دولتی تدوین شد. در این دوران دفتر خرج (هزینهها) از دفتر مداخل (درآمدها) جدا شد و در نتیجه دو دیوان جدا با دو دفتر و بودجهبندی جدا برای هزینهها و درآمدها به وجود آمد.

دوره دوم بودجهنویسی

کارشناسان تاریخ اقتصاد معتقدند که دوره دوم بودجهنویسی مربوط به دوران سلجوقیان تا انقلاب مشروطه و در چند مرحله است. از اواخر دوره ساسانیان، اسلام وارد ایران شد. به گفته مورخی به نام «دنیل دنت» در آن زمان از نظر ایرانیان نظام مالیاتی همان نظام مقرر در دوره ساسانیان بوده است و ایرانیان مسلمان شده، اصول دفترداری، حسابداری و تنظیم بودجه را به دیگر ولایات و ممالک مسلمان یاد میدادند.

در این دوره مناصبی با عنوان «وزیر دارایی و خزانهداری» به حکومت ایرانیان اضافه شد. در زمان اسلام نیز علاوهبر عوارض راهداری و گمرک، عوارض بر تجارت داخلی و خارجی نیز وجود داشته است. همچنین خمس، زکات و جزیه هم به حکم قرآن دریافت میشد و خراج هم برحسب نسبت معمول شده بود.

«جرج جرداق» نویسنده مسیحی لبنانی معتقد است در دوره اسلام، حضرت علی(ع) نخستین کسی بود که امور بیتالمال را به صورت قانونی درآورد. استیلای مغول به ایران اما جز خودسری، زور و کشتار برای افرادی که از تهاجم و کشتار جان به در برده بودند، چیزی نداشت. 

با این حال آنها نیز به تدریج با تمدن ایرانیان آشنا شدند و گامهایی در اصلاح امور، از جمله دریافت مالیاتها برداشتند، به طوری که نخستین اثری که درباره مالیات و وصول عواید و مصرف آن نوشته شد و امروز هم در دست است، از سوی خواجه نصیرالدین طوسی در زمان هلاکو خان مغول نوشته شد. در این اثر اقتصادی تاریخی بینظیر، اصول علم مالیه که در قرن 18 به وسیله علمای اقتصاد تقریر شد، به چشم میخورد.

 در کتاب خواجه نصیرالدین طوسی به اصل عدالت مالیاتی به این معنا که «مالیات باید متناسب با توانایی پرداخت مودی باشد» اشاره شده است. این موضوع مربوط به قرن هفتم هجری قمری و مصادف با 1378 میلادی است.

 بودجه عصر صفوی

نام «اعتمادالدوله» یکی از نامهای مشهور تاریخ اقتصاد است. او وزیر اعظم عصر صفویه بود که مسوول وصول درآمد بود و اجازه خرج کردن آنها را داشت. در عصر صفوی، نظام مالی منظم ایجاد شد، مالیات عبارت بود از «اوراجه» یعنی مالیات بر اراضی و طی آن سرانه هنود و جهود و ارامنه نیز دریافت میشد به این معنا که از افراد هندی، یهودی و ارمنی که در ایران زندگی میکردند هر سال یک مثقال طلا به عنوان مالیات سرانه وصول میشده است.

شاه عباس «بودجه متمرکز» را وضع کرد و از خودمختاری شهرها و ولایات مختلف در زمینه امور مالی جلوگیری کرد، از جمله آثار باقیمانده از زیرساختهای بازرگانی و تجاری دوره صفویه، ساخت 999 کاروانسرای شاهعباسی در نقطه نقطه کشور است که با بودجه دولت ساخته شد.

 بودجه عصر قاجار

حتما شما هم نام و عنوان «مستوفی» یا «مستوفیالممالک» را شنیدهاید. مستوفیها در عصر قاجار همان مسوولان نوشتن و تدوین برنامه و بودجه بودهاند و در واقع میتوان گفت مستوفیهای آن دوران وزیر دارایی آن عصر هم بودهاند و برای هر یک از ولایات و ایالات کتابچه یا دستورالعملی تحت عنوان «بودجه جمع و خرج» از سوی آنها نوشته میشد و پس از تصویب مقامهای دولتی به صورت مقطوع به حاکم آن ولایت ابلاغ میشد. این دستورالعملها از حیث جمعآوری درآمدهای جزء و کل بود که طی آن مالیاتهای نقدی و جنسی، املاک و سایر مالیات را تعیین میکرد.

با این حال اسناد و مدارک حکایت از آن دارند که نخستین تلاشهای رسمی برای سامان دادن به امور مالیه ایران، در دوره صدارت میرزا تقی خان امیرکبیر صورت گرفت که آن هم به علت تبانی اطرافیان شاه و سرسپردگان سیاستهای خارجی آن دوران، ناکام ماند. در این دوران امیرکبیر، نظام مالیاتی مبتنی بر ضابطه را برقرار کرد و برای جمعآوری درآمدهای دولت، نگاهداری خزانه و محدود کردن هزینههای زائد دربار و دولت، گامهای مهمی برداشت. امیرکبیر سازمان جدیدی را برای امور مالی کشور و نیز تمرکز حسابها و وصول مالیاتها در سال 1226 قمری به وجود آورد. او 6 حوزه مالیاتی در سراسر کشور ایجاد کرد که هر یک زیر نظر یک مستوفی اداره میشد و «مستوفیالممالک» با اختیارات وزیر دارایی (خزانهدار کل) به تنظیم امور مالی همت میگماشت. دفتر توزیع بودجه از ولایات به مرکز فرستاده میشد.

 در این زمان پادشاهان قاجار با ایجاد رسم تیولداری، شروع به بخشش خالصهجات کرده و در قبال دریافت مبالغی، بخشهای حاصلخیز مملکت را به درباریان و رجال بخشیده بودند، در نتیجه خزانه مملکت از درآمد تولیدات آنها محروم شده بود. امیرکبیر این تیولها را محدود ساخت، مستمریها را قطع کرد و رقمی بزرگ از این طریق به درآمدها و بودجه کشور افزود.

امیرکبیر در دوران کوتاه صدارت خود، گمرک را- که در اجاره اشخاص بود- از اجاره خارج کرد و زیر نظر مستقیم دولت قرار داد و شیلات بحر خزر را از اجاره روسها خارج کرد و به ایرانیان سپرد.

 بودجههای مشروطهخواهان

در قانون اساسی مصوبه مشروطهخواهان به تشکیل دیوان محاسبات برای نظارت بر انجام مخارج دولت تاکید و تصریح شده است. به همین منظور در سال 1289 هجری شمسی قانون محاسبات عمومی به تصویب رسید. در این قانون مفاهیم بودجه شامل تعریف بودجه، اصلاحات ملی، فرآیند تهیه و تصویب بودجه، قواعد ناظر بر جمعآوری درآمدها و مخارج، نحوه ارائه گزارشی از عملکرد بودجه به مجلس و تدوین وظایف دیوان محاسبات مشخص شده است. 

به این ترتیب «نظارت بر بودجه» به مجلس واگذار شد و همزمان با آن، نخستین بودجه رسمی عصر جدید با رعایت اصول فنی به روش اروپایی، از سوی وزیر مالیه وقت یعنی «صنیعالدوله هدایت» نوشته شد، گرچه هنگام رفتن به مجلس برای تقدیم بودجه از سوی یک شخص گرجی تبعه روس به قتل رسید و پس از ترور او، جانشین او بودجه را به مجلس تقدیم کرد که به تصویب مجلس دوم مشروطهخواهان رسید. این روش بودجهنویسی تا سال 1320 قمری ادامه داشت و درآمد نفت تا این زمان در بودجه منظور نمیشد و برای کارهای عمرانی، خرید اسلحه و تقویت قوای دفاعی کشور به مصرف میرسید.