2 دلیل تصفیه بدهی دولت از محل تسعیر ارز/ به دنبال رفتارهای غیرمنضبط پولی نیستیم

بانک مرکزی با تشریح و مقایسه مصوبه مجمع عمومی این بانک در دولت دهم و ماده 24 لایحه پیشنهادی دولت یازدهم به مجلس اعلام کرد: این دولت به دنبال رجعت به بند «ب» ماده 25 قانون پولی و بانکی و ایجاد زمینه رفتار غیرمنضبط پولی نیست.

در گزارش این بانک آمده است: پس از موفقیت در زمینه کنترل نرخ تورم که خود در نتیجه رعایت انضباط پولی و مالی و ثبات بخشی به بازار ارز حاصل شد، فرصت و زمینه مناسبی برای سیاست گذاران کشور فراهم شد تا به تنظیم و تبیین راهکارهای خود برای رفع مشکل رکود اقتصادی به شیوه غیرتورمی بپردازد.

در همین راستا و در اولین گام، دولت رویکردهای مورد نظر خود را در قالب بسته خروج غیرتورمی از رکود که نتیجه همفکری و تلاش جمعی دستگاههای اقتصادی کشور در این زمینه بود، به بوته نقد کارشناسان و فعالان اقتصادی گذاشت.

متعاقبا و به منظور طی مراحل قانونی و کسب نظرات اصلاحی نهاد قانونگذار، لایحه «رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» تقدیم نمایندگان محترم مجلس شد تا پس از جلب حمایت آن نهاد محترم، پشتوانه مستحکمتری برای اجرای تصمیمات دولت در این زمینه حاصل آید.

در این میان، ماده 24 لایحه مزبور که به نحوه تصفیه تعهدات نظام بانکی در خصوص تامین ارز واردکنندگان و بدهی دولت به بانک مرکزی و بانک ها از محل تسعیر داراییهای ارزی بانک مرکزی اختصاص دارد، به دلیل شباهت ظاهری آن با رویکرد مدنظر دولت دهم در این زمینه، موضوع طرح مباحث و ایراد شبهاتی در فضای رسانهای بوده است.

حساسیت موضوع بیشتر از آنجا ناشی میشود که دولت پیشین در خردادماه سال گذشته بنا داشت تا با استناد به بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال 1351) نسبت به تصفیه بدهی دولت، شرکتها و بانکهای دولتی به بانک مرکزی اقدام نماید.

لازم به ذکر است مطابق بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور، «سود احتمالی حاصل از تغییر برابریهای قانونی نسبت به طلا و پول های خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهیهای دولت به بانک مرکزی ایران خواهد رسید و مازاد آن به خزانه دولت تحویل خواهد شد».

در این رابطه، در مجمع عمومی بانک مرکزی در خردادماه سال 1392 از محل تغییر نرخ ارز حدود 740 هزار میلیارد ریال سود شناسایی و مقرر شد مبلغ مذکور صرف تصفیه بدهی دولت (شامل شرکتهای دولتی) و بانک های دولتی به بانک مرکزی شود.

مصوبه مذکور با مخالفت صریح و حساسیت شایسته نمایندگان محترم مجلس و انتقاد خیل کثیری از کارشناسان و صاحبنظران اقتصادی مواجه شد. در نهایت و با تصویب «قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» از سوی نمایندگان محترم مجلس، مصوبه مجمع عمومی بانک مرکزی در این خصوص نقض شد و دولت وقت از حصول به اهداف خود در این زمینه باز ماند.

مطابق ماده واحده قانون مزبور «تفاوت ناشی از تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد میشود، صرفا ناشی از ارزیابی حسابداری است و سود تحقق یافته تلقی نمیگردد و مشمول مالیات نیست و مابهالتفاوت آن در حسابی تحت عنوان مازاد حاصل از ارزیابی خالص داراییهای خارجی منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوختهها در ترازنامه منعکس و گزارش میشود».

مانده این حساب صرفا بابت جبران زیانهای احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر (کاهش) برابریهای قانونی ارز (تسعیر) قابل استفاده است. مطابق تبصره (1) ذیل ماده واحده مذکور، نرخ برابری ارز مطابق ساز و کار قانونی توسط بانک مرکزی تعیین میشود و بر اساس تبصره (2) ماده یاد شده مفاد قانون از تاریخ تصویب لازمالاجرا است. علاوه بر این، بر اساس تبصره (3) ذیل ماده واحده مزبور، بند (ب) ماده (26) قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 منسوخ شد.

با توجه به تجربه سال گذشته، درج ماده 24 در لایحه پیشنهادی دولت یازدهم در ظاهر امر تداعی کننده مسائل گذشته و بروز و طرح شبهاتی مبنی بر رفتار دوگانه تصمیمگیران اقتصادی دولت در این زمینه بوده است. در ادامه ضمن تشریح الزامات توجیهی درج ماده 24 در لایحه پیشنهادی دولت، سعی خواهد شد مقایسهای شفاف و منصفانه از رویکرد دولت قبل درخصوص استفاده از ظرفیت بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی برای تصفیه بدهیهای دولت و پیشنهاد ارائه شده از سوی دولت یازدهم در قالب ماده 24 لایحه "رفع موانع تولید رقابتپذیر و و ارتقای نظام مالی کشور" ارائه شود.

تجارب سالهای گذشته گویای این موضوع هستند که اتکای بیش از اندازه به رشد پایه پولی برای رفع کاستیها و عدم کاراییهای موجود و بیتوجهی به رعایت سازگاری در سیاستگذاری، در بلندمدت نتیجهای به جز تورمهای شتابنده و بیثباتی در بازار داراییها به همراه نخواهد داشت.

در طول سال های گذشته، اتخاذ رویکردهای انبساطی شدید از سوی دولت نظیر طرح بنگاههای زودبازده، طرح مسکن مهر و تامین بخشی از منابع موردنیاز طرح هدفمندسازی یارانهها از محل منابع بانک مرکزی، زمینهساز افزایش بدهی بانک ها (و در رأس آن بانک مسکن) و بخش دولتی (شامل شرکت های دولتی) به بانک مرکزی و در نهایت رشد بالای پایه پولی از این محل بوده است.

نتیجه محتوم زیادهروی در این زمینه، افزایش نرخ تورم و افزایش قابل ملاحظه نرخ ارز و تضعیف پول ملی در چند سال گذشته بوده است. وجود تورم انباشته به همراه حجم بالای نقدینگی تزریق شده به اقتصاد و تداوم در ناسازگاری میان سیاست های پولی و ارزی، در عمل ثبات بازار ارز را در معرض تهدید قرار داد و با بروز و تشدید تحریمهای بینالمللی، نرخ ارز در کشور با جهش شدیدی مواجه و بازار ارز به شدت متلاطم شد.

مخالفت کارشناسان و صاحبنظران اقتصادی و نمایندگان محترم مجلس با رویه مورد نظر دولت وقت برای تصفیه بدهی خود و شرکت های دولتی به نظام بانکی از محل ذخیره تسعیر، بیش از هر چیز بر ممانعت از شکلگیری چنین رویه ناصوابی در دولت های بعد، یعنی افراط در بیانضباطی پولی و مالی و پاک کردن نشانههای بیانضباطی مزبور از محل نتایج آن (افزایش ذخیره تسعیر داراییهای خارجی بانک مرکزی در نتیجه افزایش نرخ ارز)، متمرکز بوده است.

تعجیل و تمرکز بیش از اندازه دولت قبل بر تصفیه بدهیهای خود که خود نتیجه رویکرد غیرمنضبطانه دولت قبل بوده است، باعث شد تا دولت دهم علیرغم آگاهی نسبت به لزوم ایفای تعهدات شبکه بانکی در خصوص تامین ارز مورد نیاز واردکنندگان، عمدا از این مهم چشمپوشی نماید.

در سالهای گذشته و در فاصله زمانی انتقال از نرخ ارز مرجع به نرخ ارز مبادلهای و نابسامانیهای بازار ارز، بخشی از تعهدات شبکه بانکی در خصوص تامین ارز واردکنندگان بیپاسخ ماند و از این محل مشکلات زیادی برای واردکنندگان ایجاد شد. این در حالی است که واردکنندگان مزبور با پرداخت مابه ازای ریالی ارز مورد نیاز، تعهدات خود به شبکه بانکی را با نرخ و ضوابط آن روز ایفا نموده بودند.

برخی دیگر از واردکنندگان نیز که در چارچوب قراردادهای فاینانس نسبت به واردات محمولههای خود اقدام نموده بودند، در نتیجه تغییرات نرخ ارز با مشکلات مشابهی مواجه شدند. هر چند که در ادامه و با ابلاغ بخشنامه 1015/60 در آذرماه سال 1392، از بلاتکلیفی واردکنندگان در این زمینه تا حدودی کاسته شد، لیکن از این محل تعهداتی بر عهده نظام بانکی قرار گرفته که در صورت عدم تامین منبع مناسب برای پاسخگویی به آن، ایفای تدریجی آن در آینده لاجرم به شکل افزایش پایه پولی بروز خواهد داشت.

تجارب موجود در خصوص یکسانسازی نرخ ارز در سال های آغازین دهه 1370 و 1380 نیز موید اهمیت توجه به این موضوع میباشد. بیتوجهی به تعهدات موجود از این محل یکی از دلایل اصلی رشد نقدینگی در نیمه اول دهه 1370 بود، لیکن با تعبیه سازوکارهای مناسب در مرحله دوم یکسانسازی نرخ ارز، از بروز مجدد چنین پدیدهای در دهه 1380 جلوگیری به عمل آمد.

از آنجا که بخشنامه فوق الاشاره مبنای تشخیص و تصفیه تعهدات نظام بانکی برای تامین ارز واردکنندگان خواهد بود، طرح شبهه در خصوص ایجاد رانت برای واردکنندگان از محل اجرای ماده 24 لایحه پیشنهادی دولت منطقی نیست. ضمن آن که ماده 24 ناظر بر تصفیه تعهدات نظام بانکی در خصوص تامین ارز مورد نیاز واردکنندگان تا پایان سال 1391 بوده و مربوط به دوره فعالیت دولت یازدهم نیست و قاعدتا برای محاسبه مابه التفاوت دقیق تفاوت تسعیر باید به میزان تعهدات نیز توجه می شد که علیرغم گزارش کارشناسان مربوطه در بانک مرکزی مورد توجه واقع نشده است.

التزام عینی دولت یازدهم به رعایت انضباط پولی و حساسیت شدید رئیس محترم جمهور نسبت به رشد پایه پولی، یکی از دلایل اصلی توجه به تامین یک منبع مناسب برای پاسخگویی به تعهدات یاد شده و عدم افزایش پایه پولی از این محل به شمار میآید.

دولت یازدهم بیش از هر چیز به دنبال آن است که دستاوردهای حاصله در خصوص ارتقای انضباط پولی و مالی که در نتیجه اصلاح رویه تامین مالی طرح مسکن مهر، کنترل بدهی بانک ها به بانک مرکزی و رعایت چارچوبهای انضباطی در تنظیم لوایح و اصلاح قانون بودجه به دست آمده، در سال های پیشرو نیز کماکان حفظ و تقویت شود.

هدف اصلی ماده 24 نیز این است که علاوه بر تامین یک منبع مناسب برای تصفیه تعهدات نظام بانکی برای تامین ارز مورد نیاز واردکنندگان و جلوگیری از پولی شدن آن، صورته ای مالی بانک های دولتی و بانک مرکزی را شفافتر سازد. لذا برخلاف مطالب مطرح شده از سوی برخی منتقدان، رویکرد پیشنهادی دولت به هیچ عنوان واجد آثار پولی نیست، در عین حال که پس از شفافسازی صورت های مالی بانک ها و تصفیه بدهی دولت های قبل، زمینه بهتری برای نظارت بر عملکرد دولت و ارزیابی میزان تبعیت آن از چارچوب های انضباطی فراهم میشود.

مطابق ماده 24 لایحه «رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، به منظور اصلاح صورت های مالی بانک ها و تنظیم روابط مالی آنها با بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و ایجاد شرایط لازم برای افزایش توان تامین مالی واحدهای تولیدی، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده میشود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی های خارجی پس از تامین تفاوت ریالی تعهدات ارزی قطعی با نرخ ارز مرجع، ناشی از واردات کالاها و خدمات تا پایان سال 1391 باقیمانده را حداکثر به میزان 400 هزار میلیارد ریال به مصرف تصفیه مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از دولت و بانک های دولتی و مطالبات بانک ها از دولت که تا پایان سال 1392 ایجاد شدهاند، برساند.

نحوه تخصیص و تصفیه مطالبات مذکور توسط کارگروهی مرکب از رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، وزیر امور اقتصادی و دارایی و معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تعیین خواهد شد. همانطور که در نص صریح ماده 24 نیز به آن تاکید شده، پیشنهاد ارائه شده از سوی دولت یازدهم در خصوص تصفیه تعهدات نظام بانکی برای تامین ارز مورد نیاز واردکنندگان تماما به عملکرد و رفتار غیرمنضبطانه دولت قبل مربوط میشود.

این امر در خصوص تصفیه بدهی دولت نیز مصداق دارد؛ چرا که دولت یازدهم به تازگی سال اول فعالیت خود را پشت سر گذاشته و ایراد هرگونه شائبهای مبنی بر این که دولت یازدهم قصد دارد از طریق این ماده عملکرد خود را پوشش دهد، موضوعیت ندارد. بنابراین، متن پیشنهادی ماده 24 لایحه به هیچ عنوان به معنی اتخاذ رویه ناصواب گذشته در بهرهگیری افراطی از حقالضرب پول و پاککردن آثار بیانضباطی پولی و مالی دولت یازدهم از محل افزایش نرخ ارز نمیتواند تلقی شود.

تفاوتهای نهادی و قابل ملاحظه مراجع تصمیمگیری در خصوص برنامههای دولت های دهم و یازدهم برای تصفیه بدهی دولت از محل ذخیره تسعیر داراییهای خارجی بانک مرکزی، یکی دیگر از تمایزات اساسی رویکرد دولت های مزبور به حساب میآید. در حالی که دولت دهم در اجرای چنین تصمیم خطیری صرفا به تصویب آن در مجمع عمومی بانک مرکزی و در چارچوبی فراتر از اختیارات بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور اقدام نموده بود، دولت یازدهم درخواست خود در این زمینه را در چارچوب پیشنهادی شفاف همراه با ذکر جزئیات مربوطه، به مجلس محترم ارایه نموده است. بدیهی است نمایندگان محترم مجلس نیز با عنایت به تمامی جوانب موضوع و استدلالهای کارشناسی و مصالح اقتصادی کشور در این زمینه تصمیمگیری خواهند نمود و هر تصمیمی که در این زمینه اتخاذ شود، مورد احترام دولت خواهد بود.

در پایان تاکید مینماید که بر خلاف مطالب مطرح شده از سوی برخی منتقدان ماده 24 و القاء کنندگان اشتباه بودن تصمیم مجلس محترم شورای اسلامی در سال گذشته و پی بردن دولت یازدهم به خطای پیشآمده در لغو بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور، رویکرد دولت یازدهم در این زمینه به هیچ عنوان نقض ماده واحده «قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» و رجعت به بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی و ایجاد مجدد زمینه رفتار غیرمنضبطانه پولی و مالی دولتها و پاک کردن آثار آن از طریق افزایش نرخ ارز و تضعیف ارزش پول ملی نیست.

بانک مرکزی ضمن تایید و احترام به تصمیم قبلی مجلس محترم شورای اسلامی در این زمینه، به دنبال آن است که با لحاظ یک استثناء در ماده واحده مزبور، ضمن پاسخ به نیاز مبرم تصفیه مطالبات واردکنندگان از نظام بانکی و جلوگیری از افزایش پایه پولی از این محل، صرفا برای یک مرتبه شفافسازی حسابها و تصفیه بدهی دولت به بانک ها و بانک مرکزی از محل تسعیر ذخایر خارجی بانک مرکزی فراهم گردد و به این وسیله ضمن ارتقای شفافیت صورتهای مالی بانکها و بانک مرکزی، از افزایش نقدینگی و تورم از محل تصفیه مطالبات واردکنندگان نیز جلوگیری به عمل آورد.

بدیهی است که در این چارچوب قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در آینده کماکان جاری و ساری خواهد بود.