8 راهکار برای اصلاح صندوق ضمانت سپرده‌ها

پیش از اعلام تشکیل این صندوق نیز نظام حمایت از سپردهها به صورت ضمنی و نانوشته وجود داشته است. یعنی هر وقت سپردههای عمومی در معرض خطر قرار گرفته و شیوع و سرایت در شبکه مالی محتمل شده است مقام ناظر قدم به صحنه کارزار گذاشته است. حسین عبدهتبریزی، مشاور اقتصادی دولت و بهرنگ اسدی، تحلیلگر مالی در نوشتاری که در اختیار «تعادل» قرار دادهاند با انجام یک مقایسه تطبیقی از تجربه این صندوق در جهان، مقررات صندوق ضمانت سپردهها در ایران را به نقد کشیده و نسبت به چالشهای آن هشدار دادهاند.

صندوق ضمانت از سپردهها باید با فوریت فعال شود

عبدهتبریزی و اسدی معتقدند؛ طرح ضمنی حمایت از سپردهها در نظام بانکی ایران با آنچه منطبق بر بانکداری مدرن بود، همخوانی چندانی نداشت. تاسیس این صندوق گامی در مسیر استقرار صریح نظام حمایت از سپردههاست. مشخص است تاسیس این نهاد ضروری در اقتصاد ایران با تاخیر انجام میشود و البته باید تاسیس آن را به فال نیک گرفت اما پرسش آن است که چه زمان این مهم در عمل اجرایی میشود؟ اصلاحات نظام بانکی میطلبد که صندوق ضمانت از سپردهها با فوریت فعال شود.

این گزارش میافزاید: علاوه بر این، خلق این نهاد در برههیی از اقتصاد ایران انجام میشود که بخش پولی، دوره انبساطی بزرگی را پشت سر گذاشته است، شرایط نظام بانکی مساعد نیست و نهادهای پولی جدیدی چون موسسات پسانداز و وام در صف انتظار ورود به این بازارند. حضور در این موقعیت پیچیده میطلبد تا تمامی تلاش به عمل آید تا معماری این صندوق بینقص و برازنده باشد و خشت اول به درستی گذاشته شود. تا امروز دو سند مرتبط با صندوق انتشار عمومی یافته است: یکی اساسنامه صندوق و دوم آییننامه میزان و نحوه دریافت حق عضویت در صندوق ضمانت سپردهها.

از بین این دو سند، بازنگری در آییننامه ضرورت دارد: نادیده انگاشتن سپرده قانونی تودیع شده از سوی بانکها نزد بانک مرکزی، نیاز به در نظرگرفتن حق عضویت سالانه این صندوق به عنوان هزینه قابلقبول مالیاتی و تاثیر نامساعد حق عضویت مبتنی بر نرخهای سال 92 بر نقدینگی نظام بانکی موارد قابلبررسی در آییننامه است.

برای بررسی این موارد، نقشهای مختلف صندوق را باید مد نظر قرار دهیم چراکه صندوق هم بیمهگر است، هم به عنوان بستانکار نقش تجاری دارد و هم به عنوان حامی مصرفکننده خدمات مالی عهدهدار رسالت و وظیفهیی مشخص است.

در ادامه نگارندگان این پژوهش از 10زاویه مختلف به متونی که تاکنون تدوین شده، اشاره کرده و پیشنهادهایی نیز ارائه دادهاند.

تقویت سهم مدیران بخش بانکی

عبدهتبریزی و اسدی هدف و رسالت این صندوق را چنین توضیح میدهند: در تقسیمبندی ماهوی، دو هدف تنگاتنگ را میتوان برای صندوق متصور بود: نخست تقویت و استحکام نظام بانکی و مالی و ممانعت از شکلگیری بحرانهای فراگیر بانکی؛ دوم تضمین سپردههای واجد شرایط تا سقف مشخص و حمایت از سپردهگذار خُرد. هدف اول اثرات پیشگیرانه دارد و هدف دوم اثرات درمانی. به نظر میرسد در معماری فعلی صندوق بیشتر بر حالت ورشکستگی نهادهای سپردهپذیر و بر اثر درمانی تاکید شده است درحالی که مطلوب است، هدف بیشتر معطوف به اثرات پیشگیرانه صندوق باشد. تدوین ضوابط حق عضویت اختصاصی گام نخست برای هدایت صندوق به این سمت است زیرا بانکهای با ریسک بالاتر باید حق عضویت بیشتری پرداخت کنند و این خود به سازوکاری کنترلی میانجامد.

دومین موردی که مورد توجه نویسندگان این پژوهش قرار گرفته، موضوع سپردهگذاران بیمه شده و سپردههای واجد شرایط است. در این گزارش آمده است: تعاریف مرتبط با این بخش در ماده 6 اساسنامه آمده است. در تمیز انواع سپردهگذاران دقت خوبی ملحوظ شده است. به نظر میرسد این بخش تا زمانی که تنوع سپردهها و روابط میان سپردهگذاران، بانک و بنگاههای مرتبط در حد فعلی باشد، تامینکننده نیازهای صندوق باشد.

حکمرانی و پاسخدهی صندوق یکی دیگر از چالشهای صندوقهای ضمانت سپرده است. شفافیت در رویهها و دقیق بودن مقررات فعالکننده و حسابدهی نسبت به اقدامات انجام شده از ارکان حکمرانی خوب صندوق بهشمار میآید. در این مورد کمیته اضطرار که با حضور رییس کل بانک مرکزی، عضو هیات عامل ناظر بر بخش نظارت بانک مرکزی، مدیرکل نظارت بر بانکها و موسسات اعتباری بانک مرکزی و مدیرعامل صندوق تشکیل میشود، رکن تصمیمگیرنده است.

صندوق، وجوه سپردههای مشمول ضمانت را از طریق یکی از موسسات اعتباری پرداخت میکند. از آنجا که بانکها تنها دو عضو در هیات امنای 7 نفری صندوق دارند و کمیته اضطرار نیز بیشتر ترکیبی متمایل به مقام ناظر دارد به نظر میرسد مادامی که استقلال عملی در ابزار و هدف برای بانک مرکزی حاصل نشود، بهتر است سهم مدیران بخش بانکی تقویت شود. دوم اینکه حداقل چارچوبی برای تصمیمسازی کمیته اضطرار تدوین و منتشر شود تا اقدامات آتی قابل ارزیابی باشد. بهتر است شمول موسسات به شرایط اضطرار که در واقع فعالکننده برنامههای مختلف صندوق خواهد بود فقط به نظرات کارشناسی محدود نشود و رویه مشخصی داشته باشد.

در ادامه این گزارش آمده است: عضویت در صندوق اجباری است و این امری کاملا منطقی است. صندوق در آینده نه چندان دور که تنوع نهادهای سپردهپذیر بیشتر از امروز باشد باید حق عضویت را متناسب با ماهیت آن موسسات و واجد شرایط بودن سپردههایشان قیمتگذاری و نهادهای جدید را در گستره اعضا خود شناسایی کند.

تجهیز منابع و قیمتگذاری حق عضویت صندوق نیز یکی دیگر از موضوعهای مورد بررسی این گزارش است. طراحی مالی صندوق ضمانت سپرده به سه شکل پیشمداخله، پسمداخله یا ترکیبی از این دو روش ممکن است. پیشمداخله به آن معناست که اعضا پیش از بروز خسارت و بحران، نسبت به تجهیز منابع مالی صندوق اقدام میکنند و با پرداختهای مرتب، بر منابع صندوق میافزایند. در حالت پسمداخله، اعضای توانمند پس از بروز بحران و خسارت، متناسب با تعهداتی که بر ذمه صندوق است، سهم خود را به صندوق پرداخت میکند. پیش از بروز بحران مالی سال2007، نظام پسمداخله در اروپا طرفدارانی داشت، اما پس از بحران به سرعت بسیاری از نظامهای حمایت سپرده به سیستم پیشمداخله روی آوردند. در روش ترکیبی نیز بخشی از منابع برنامهریزیشده برای مواجهه با بحرانها و پرداخت خسارت، از محل پرداختهای منظم در طول سال جمعآوری و بخشی دیگر پس از بروز بحرانها و خسارت پرداخت میشود.

تامین مالی صندوق با اوراق بهادار

هر یک از این سه روش نسبت به یکدیگر مزیتها و معایبی دارد. در حالت پیشمداخله که صندوق ضمانت سپردههای ایران نیز از آن تبعیت میکند، اعتماد عمومی به بخش پولی تقویت میشود؛ حقعضویتها منظم و همواره پرداخت میشود و هرچه دوره زمانیای که طی آن پرداختها منظم انجام شده طولانیتر باشد، صندوق مقبولتر است. در مقابل این منافع، این گزینه محدودیتی جدی هم دارد. در حالت پیشمداخله، محاسبه منابع موردنیاز و درنتیجه میزان حقعضویتها پیچیده و عمدتا مبتنی بر قضاوت است. جدای از اینکه تجهیز منابع دقیقا به چه نحوی انجام شده باشد، قیمتگذاری منصفانه حقعضویتها همواره جزو دغدغههای جدی بهشمار میرود. البته، این موضوع در نظام بانکی خصوصی حساسیت بیشتری دارد.

به یاد داریم، نخستین اعتراض به صندوق ضمانت در ایران به قیمتگذاری حقعضویتها بود. کاهش حقعضویت از 5/1 درصد به 25/0 درصد اقدامی معقول و لازم برای لحاظ منافع تمام ذینفعان بهشمار میآمد. البته، اگر حقعضویتهای جاری در شرایط دشوار امروز جوابگوی تجهیز منابع صندوق نباشد، راهحل لزوما و بلافاصله افزایش حقعضویتها و بالا بردن غیرمنطقی آن نخواهد بود؛ میتوان به شیوههای دیگری مانند تجهیز منابع مالی مبتنی بر اوراق بهادار، صندوق را تامین مالی کرد. اثرات پرداخت حقعضویتها نباید آنقدر سنگین باشد که اصل و هدف از تاسیس صندوق به خطر افتد.

طبق مفاد تبصره1 ماده9 آییننامه منتشره، سطح مطلوب منابع صندوق برابر 5درصد سپردههای واجدشرایط هدفگذاری شده است که عددی معقول است و با استانداردهای جهانی همخوانی دارد. عدد پیشین در آییننامه ابلاغ شده در سال92، برابر 20درصد سپردههای واجد شرایط بود که رقمی بسیار بالا بود؛ این مساله باعث میشد فشار هزینهیی به بانکها که در شرایط جاری هم وضعیت مساعدی ندارند، طولانی مدت باشد و غیرقابل تحمل شود.

استراتژی سرمایهگذاری صندوق، دسترسی صندوق به نقدینگی در زمان مقرر و در شرایط بحرانی دغدغهیی جدی است. نقدشوندگی بالای داراییهای صندوق قیدی حیاتی است که در سبد سرمایهگذاریهای صندوق باید به دقت رعایت شود. طبق مفاد اساسنامه، سرمایهگذاری در اوراق مالی ضمانتشده توسط بانک مرکزی یا دولت حداکثر تا سقف 70درصد منابع صندوق ممکن است، آن هم و صرفا در مواقعی که منابع صندوق آزاد بوده و تعهدی بر ذمه صندوق نباشد. 30درصد از مانده منابع صندوق تحت هیچ عنوان قابلسرمایهگذاری نیست و بههمراه سایر منابع صندوق که سرمایهگذاری نشده، در حسابی نزد بانک مرکزی نگهداری میشود. این استراتژی سرمایهگذاری به گمان ما استراتژیای بسیار مستحکم و نقدشونده و برای صندوق بسیار مناسب است.

نهادهای سپردهپذیر همانقدر که در نوع کسبوکار و حیات اقتصادی خود با سایر بنگاهها متمایزاند، در امور ورشکستگی، تصفیه و انحلال هم متفاوتاند. در تشخیص شرایط ورشکستگی، نحوه عملیات تصفیه، رویکردها و ابزارهای متفاوتی برای این نهادها لازم است. به کارگیری بانکهای رابط، مقررات رتبهبندی خاص و... ازجمله این ابزارهاست. به نظر میرسد لازم است در اسرع وقت جمعی از نخبگان حقوقی بخش مالی به کمک متولیان صندوق بشتابند و در این مورد، تدابیری بیندیشند.

سازوکار پرداخت صندوق نیز از دو جنبه اهمیت دارد؛ اول، از جنبه زمانی، یعنی کوتاهبودن زمان پرداخت به سپردهگذار نهادی درمانده. بهنظر میرسد 20روز مورد اشاره در ماده25 اساسنامه صندوق زمان مناسبی باشد. دوم، جنبه اثربخشی و کارایی است: صندوق باید با کمترین هزینه و در عین حال به شکلی موثر به اهداف تعیین شدهاش دست یابد. برای نیل به این هدف ملاحظات بسیاری باید لحاظ شود؛ مثلا آیا سپردهگذار متقابلا به بانک بدهکار است یا نه، چراکه بعضا سپردهگذاران، گیرندگان تسهیلات هم هستند، چون در شرایط بحرانی، میزان دارایی نقد محدود است، طبعا پرداختها باید مبتنی بر خالص سپردهها باشد. ملاحظات مشابه دیگری نیز وجود دارد. در این مورد، باید منتظر مصوبات هیات امنا بود تا نحوه پرداخت را به صندوق ابلاغ کند.

ضمانتهای تکمیلی صندوق نیز از آنجا که در صورت بروز بحرانهای عمیق، غالبا منابع پیشبینی شده تکافو نمیکند، باید ابزارهای مالی و حقوقی لازم از هماکنون پیشبینی شود. تبصره ماده5 اساسنامه صندوق میگوید بانک مرکزی در صورت عدم تکافوی منابع صندوق برای ایفای تعهدات میتواند به صندوق کمک کند، اما بانک نخست باید تایید هیات عامل بانک مرکزی را اخذ کرده و آنگاه از هیاتوزیران مصوبه بگیرد تا بخشی از منابع مالی صندوق را بهصورت تسهیلات تامین کند. بهنظر میرسد این پرداخت بدون محدودیت باشد. طبعا وجود چنین مادهیی علامت مناسبی به سپردهگذار میدهد. به او اطمینان میدهد که سپردههای واجد شرایط تحت هر شرایطی، تامین خواهد شد. البته، این تسهیلات نباید ماهیتی دایمی پیدا کند و مصارف و مخارج صندوق در بلندمدت باید در تعادل پایدار باشد.

10 مورد بالا با بررسی فقط دو سند صندوق در اینجا ارائه شد و بیشتر به بررسی اصول اولیه معماری صندوق ضمانت سپردهها پرداخت. بهتدریج و با تداوم فعالیت صندوق، کارشناسان مالی کشور برای تقویت صندوق نقطهنظرهای اصلاحی بسیاری را عرضه خواهند کرد.

مدیران و کارشناسان همه نهادهای مالی باید برای اصلاح و تقویت این صندوق ارائه طریق کنند، چراکه این صندوق بهنوعی به همه نهادهای مالی متعلق است؛ عملکرد این صندوق آینده بخش مالی کشور و خصوصا بخش پولی آن را متاثر خواهد کرد. لذا، اگرچه طبق قانون مشارکت مادی در صندوق به نهادهای سپردهپذیر محدود است، اما مشارکت معنوی در این صندوق وظیفه حرفهیی تمام نهادهای مالی و مالیخواندههاست تا خشتخشت این صندوق را آراسته به معماری فاخر بسازند.