فرصت اصلاح بنیادی نظام اداری

دریافتیهای نامتعارف مدیران مخصوصا در شرایطی که رشد اقتصادی کند شده، متوسط درآمد سرانه مردم در سالهای اخیر در واقع کاهش یافته و بودجه دولت نیز با کسری همراه است برای بسیاری غیرقابلقبول بود.

علاوهبر آن فقدان رابطه روشنی بین کارآیی این مدیران و دریافتیهای آنها، توجیه این پرداختها را مشکل میساخت. مواضع مقامات عالی دولت و بهخصوص بیانیههای مهمی که شخص رئیسجمهوری جناب آقای دکترروحانی و معاون اول انتشار داده و از غفلت در نظارت بر سطح پرداختها به مدیران ارشد سخن به میان آوردند، نشان داد که خود دولت نیز آگاهی روشنی از این موارد نداشته است. اینها شواهدی است که به خوبی از ضرورت اصلاحات بنیادی در این بخش حکایت میکند.

اکنون فرصتی پیش آمده است تا موضوع پرداختهای غیرمتعارف به مدیران دولتی در چارچوب مناسب خود مورد تجزیه و تحلیل قرار گیرد. در مورد بنگاههای بخش خصوصی موضوع آسان است؛ زیرا دریافتی مدیران در این سازمانها معمولا به سودآوری فعالیتهای بنگاه ارتباط داده میشود و سهامداران در جبران خدمات مدیرانی که با تمهیدات خود سود خوبی بهدست آوردهاند، مشکلی نمییابند. اما موضوع موقعی پیچیده میشود که به فرض بانک یا موسسهای مالی که مدیریت دولتی هم دارد بهلحاظ معیارهای بینالمللی دچار مشکلات حادی است؛ اما دولت به دلایل مختلف مانع این ورشکستگی شده است. در همان حال اعلام میشود که این بانک یا موسسه مالی حقوق و پاداش قابلتوجهی به مدیرعامل و هیاتمدیره خود داده است. این چیزی است که در موضوع پرداختهای غیرمتعارف بسیاری آن را غیرقابل قبول مییابند و نشانه روشنی از نامناسب بودن مقررات و قراردادهای استخدام این موسسات اقتصادی با مدیران است.

هنگامی که موسسات اقتصادی با وضعیت دشواری مواجه میشوند معمولا افکار عمومی آن را به ناکارآیی مدیریت این موسسات نسبت میدهد؛ هرچند عوامل دیگری هم در این میان دخیل باشند. حال در شرایطی که گزارشهایی حاکی از وضعیت نابسامان بانکها و موسسات مالی است افشاگریها درخصوص پرداختهای غیرمتعارف به مردمی که تحت فشارهای مختلف زندگی قرار دارند، درآمدشان کم است، فرزندانشان بهرغم تحصیلات شغل مناسب پیدا نمیکنند، هزینههای دارو و درمان خارج از توان مالی آنها است و... یادآوری میکند که بهرغم وضعیت نابسامان اقتصادی بسیاری از مدیران ارشد بانکها و موسسات مالی دولت وضعیت خوبی داشته و درآمدشان نسبت به سالهای قبل بهمراتب بیشتر شده است. طبیعی است که بسیاری احساس بیعدالتی و سرخوردگی کنند و شعارهای پرطمطراق عدالت اجتماعی را از سوی کسانی که این مدیران را به کار گماردهاند به ریشخند بگیرند. این موضوع که مقامات ارشد دولت وضعیت پیش آمده را ناشی از غفلت و نه تعمدی دانستهاند نشان میدهد که دولت در اصلاحات خود نباید صرفا به موضوع پرداختهای غیرمتعارف شماری از مدیران ارشد اکتفا کند، بلکه لازم است ارتقای کارآیی کل سیستم اداری و ایجاد یک نظام کارآمد انتخاب و بهکارگیری مدیران با صلاحیت و توانمند را هم در نظر بگیرد تا چنین وضعیتی در آینده مجددا از بخشهای دیگر سر نزند. البته باید دانست که اصلاحات بنیادین در نظام اداری و گزینش مدیران ارشد با صلاحیت، موضوع سادهای نبوده و با موانع عدیدهای در اقتصاد سیاسی کشور مواجه است.

ریشه نارضایتی مردم از دریافتهای غیرمتعارف مدیران دولتی آن است که رابطهای بین کارآیی این مدیران و دریافتیهای آنان نمیبینند. از سوی دیگر بهنظر میرسد انتصاب مدیران بهجای صلاحیت انان بیشتر تحتتاثیر وابستگیهای حزبی و گروهی و توصیهها سفارشهای مقامات ذینفوذ است. بنابراین اصلاحات واقعی در این امر به معنی ایجاد نظامی از گزینش و انتصاب مدیران ارشد بخش عمومی است که به جامعه اطمینان دهد اولا مدیران دولتی نه بر اساس روابط سیاسی و اجتماعی و خانوادگی صاحبان نفوذ و قدرت بلکه صرفا بر مبانی تخصص و تجربه و صلاحیت کاری به مناصب مهم منصوب میشوند، ثانیا پرداختهایی که به آنها صورت میگیرد، بهطور شفاف انجام شده و فاقد لایههای پنهان و امتیازهایی است که میزان دریافت واقعی را مخفی نگه میدارد و نهایتا عملکرد مدیران ارشد نیز مانند همه کارکنان بخش عمومی منظما مورد ارزیابی منصفانه و دقیق قرار گرفته و وضعیت شغلی آنها از لحاظ ارتقا و افزایش دریافتیها یا تنزل مقام و برکناری صرفا به عملکرد آنها و نه عوامل غیرمرتبط بستگی دارد.

ممکن است به نظر برسد تحقق این شرایط برای اطمینان از سلامت پرداختهای مدیران و مسوولان ارشد بخش دولتی چندان دشوار نباشد؛ اما این واقعیت که ما سالها پس از پیروزی انقلابی که اساس آن، همانطور که در قانون اساسی ما منعکس شده است، عدالت خواهی و تساوی حقوق همه آحاد جامعه در برابر قانون بوده است، هنوز نتوانستهایم یک نظام منصفانه و کارآمد برای انتصاب مدیران ارشد سازمانهای اقتصادی بخش عمومی و ارزیابی عملکرد آنها ایجاد کنیم، نشان میدهد که رسیدن به این شرایط چندان هم آسان نیست و تلاش اصلاحی همهجانبهای میطلبد. اگر نظام سیاسی-اداری حاکم بر کشور پس از یک دوره بلندمدت 37 ساله که از پیروزی انقلاب میگذرد هنوز یک فرآیند کارآمد و منصفانه برای شناسایی و انتصاب سپس ارزیابی عملکرد و پرداخت متناسب با خدمات مدیران ارشد خود ایجاد نکرده است تا بتواند در برابر انتقادها از آن دفاع و نسبت به کارآمدی و منصفانه بودن آن نظام اقامه دلیل کند، از دو حال خارج نیست: یا این نظام سیاسی-اداری نخواسته است یک فرآیند گزینش و پرداخت کارآمد و منصفانهای را برای مدیران ارشد سازمانهای اقتصادی- اجتماعی خود ایجاد کند یا آنکه خود این نظام سیاسی-اداری به اندازهای سردرگم و ناکارآ است که حتی در بلندمدت قادر به ایجاد تغییرات مطلوب در نظام گزینش مدیران ارشد، ارزیابی کارآیی و پرداخت منصفانه به آنها نبوده است.

بهنظر میرسد که نظام سیاسی-اداری کشور ارادهای جدی برای ایجاد نظام کارآمد و شفاف در انتخاب و نصب مدیران ارشد بخش عمومی و ارزیابی دقیق عملکرد و پرداخت منصفانه به آنها نداشته است. در غیر این صورت با وجود یک عزم قوی سیاسی هم علوم اداری و اقتصادی و مدیریتی و هم تجربیات کشورهای موفق دنیا برای نشان دادن راههای ایجاد چنان نظام کارآمد اداری کفایت میکرد. مثلا اگر به روزنامهها و نشریات مهم اقتصادی بینالمللی (مانند اکونومیست، فایننشال تایمز، والاستریت ژورنال و...) مراجعه کنیم، مشاهده میکنیم نه تنها سازمانهای دولتی و بینالمللی بلکه صاحبان بسیاری از شرکتها، بانکها، صندوقهای پسانداز و سرمایهگذاری که سالانه میلیاردها دلار گردش مالی و بودجه عملیاتی دارند برای انتصاب مدیران و مسوولان ارشد خود آگهیهایی در این نشریات منتشر کرده و در آنها ضمن معرفی ویژگیهای پست مورد بحث، مسوولیتها و مهارتهای مورد نیاز و انتظارات خود از یک مدیر ایدهآل برای سمت مورد نظر را بیان و حقوق و مزایا و دریافتی مدیر موفق را نیز به روشنی و شفافیت تعیین میکنند. طبعا همین روش ساده و شفاف شناسایی و تعیین مدیران ارشد موسسات اقتصادی کشور را در ایران نیز میتوان به کار گرفت و از طریق اعلام عمومی و ایجاد رقابت منصفانه با صلاحیتترین مدیران ارشد موسسات اقتصادی را با پرداختهایی که از همان ابتدا مشخص و اعلام شده است در راس این موسسات به کار گماشت. در این صورت دیگر افشاگری در مورد دریافتی این مدیران مفهومی پیدا نمیکند؛ زیرا مدیران مزبور در یک فرآیند رقابتی با حقوق و مزایای اعلام شده انتخاب و عملکرد این مدیران نیز با شیوههایی استاندارد و آزمون شده انجام میگیرد.

در اینجا این سوال مطرح میشود که چرا نظام سیاسی-اداری کشور تا کنون درصدد ایجاد یک نظام گزینش و ارزیابی کارآمد و پرداخت منصفانه به مدیران ارشد بر نیامده است و مهم تر آنکه اگر ایجاد چنان نظام کارآمدی از شناسایی و نصب با صلاحیتترین مدیران ارشد بر راس سازمانهای اقتصادی کشور در سالهای گذشته به نفع نظام سیاسی-اداری کشور نبوده است، چه تضمینی وجود دارد که در آینده این نظام ایجاد و مستقر شود؟ در پاسخ به این سوال لازم است به چارچوب انگیزشی سیاستمداران و تصمیمگیرندگان سیاسی-اداری کشورهایی نظیر کشور ما توجه شود: در اکثر کشورهای در حال توسعه، که به لحاظ مرحله توسعه سیاسی بین جوامع دیکتاتوری و جوامع توسعه یافته دموکراتیک با احزاب ریشهدار و گسترده در سطح ملی قرار دارند، قدرت سیاسی تا حدودی توزیع شده و رقابت بین گروههای سیاسی، هر چند با محدودیتهایی، وجود دارد. بر اثر این رقابتهای سیاسی محدود دولتهای مختلف بر حسب وابستگی به این یا آن گروه بر سرکار میآیند و سیاستهای خود را اعمال میکنند، اما اداره کشور به کارآمدترین شکل ممکن معمولا مساله اصلی این گروههای سیاسی نیست؛ زیرا این گروههای سیاسی بیش از انکه احزاب ریشهدار در سطح ملی با سوابق طولانی و چشماندازهای بلندمدت و برنامههای مشخص و متمایز برای اداره کشور باشند بیشتر به مثابه باشگاههای سیاسی Political clubs)) هستند که در افقهای کوتاهمدت بیشینه کردن مطلوبیت اعضای خود تلاش میکنند. بیشینه کردن مطلوبیت این باشگاههای سیاسی نیز به میزان دسترسی اعضای باشگاه به کالای باشگاه (club good) بستگی دارد. کالای باشگاه ماهیتی بین کالای خصوصی و کالای عمومی دارد؛ بنابراین افزایش تعداد اعضای باشگاه بیش از حد بهینه هزینههای جانبی ایجاد کرده و مطلوبیت اعضای باشگاه را کاهش میدهد.

در کشورهای صادرکننده نفت، مطلوبیت اعضای اصلی باشگاههای سیاسی که درعین حال عضو باشگاه بزرگتر هیات حاکمه هستند به میزان دسترسی آنها به رانتهایی که از درآمدهای نفت و گاز صنایع وابسته به آنها ایجاد میشود، بستگی دارد و باید توجه کرد که باشگاههای سیاسی در کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت بیش از آنکه از اجرای برنامههای مشخص اقتصادی-اجتماعی برای اداره کارآمدتر کشور منتفع شوند از دسترسی به رانتهای درآمد نفت سود میبرند. از آنجا که ارائه و پافشاری بر اجرای برنامههای کارآمد اداره کشور، که ازجمله مستلزم سپردن کارها به دست کارآمدترین و با صلاحیتترین افراد و مدیران کشور است، میتواند حلقه بسته نخبگان سیاسی-اداری را به طور ناخواستهای توسعه دهد و دامنه عضویت باشگاههای سیاسی را وسیعتر کند و از آنجا که مطلوبیت اعضای این باشگاههای سیاسی، پس از آنکه به حد مطلوب خود رسید، بهطور معکوس به تعداد اعضای این باشگاهها بستگی دارد؛ درنتیجه باشگاههای سیاسی که در واقع نظام سیاسی-اداری کشور را تشکیل میدهند انگیزهای قوی برای توسعه دامنه عضویت این باشگاهها را ندارند و بیشتر مایلند سمتهای مهم در بخشهای مختلف اقتصادی اجتماعی را به اعضای باشگاه خود واگذار کنند و با گماردن کارشناسان و مدیران کارآمد بیرون از باشگاه سیاسی منافع اعضای متنفذ باشگاه سیاسی خود را به خطر نیندازند.

در نتیجه در شرایط عادی هیاتهای حاکمه در کشورهای در حال توسعه صادرکننده نفت انگیزه زیادی برای ایجاد نظامهای کارآمد شناسایی و انتخاب کارآمدترین افراد برای تصدی مدیریت سازمانهای مهم اقتصادی اجتماعی را ندارند و متاسفانه کشور ما هم در این مورد مستثنی نیست. با این حال ممکن است افشاگریهای اخیر در مورد پرداختهای غیرمتعارف و متعاقبا حساسیتها و انتقادهای ابراز شده از سوی گروههای مرجع اجتماعی از جمله از سوی رهبری نظام فرصتی استثنایی برای مراکز تصمیمگیری کشور برای استقرار یک نظام شایسته سالاری در اداره امور اقتصادی-اجتماعی کشور فراهم کرده باشد. طبعا جزء مهمی از این نظام اداری شایسته سالار مبتنی بر یک فرآیند شناسایی، بهکارگیری و جبران خدمات کارآمد و منصفانه مدیران ارشد سازمانهای اقتصادی اجتماعی کشور خواهد بود. تردیدی نیست که این اصلاحات در بلندمدت به نفع همه است و آغاز حساب شده این اصلاحات میتواند اقدامی عملی در جهت اداره کارآمدتر کشور باشد. با این حال باید دید در این مصاف بیامان مصالح بلندمدت کشور با منافع کوتاهمدت باشگاههای سیاسی که نظام سیاسی- اداری را اداره میکنند، کدامیک دست بالا یافته و اولویت پیدا میکند.