4 منبع جایگزین «شهرفروشی»

مطابق اعلام مدیران دولتی لوایح مدیریت شهری و درآمدهای پایدار برای شهرداریها در کمیسیونهای تخصصی دولت از جمله کمیسیون امور کلانشهرها مراحل آخر بررسی را پشت سر گذاشته و طبق اعلام معاون وزیر کشور (وزارتخانه تدوینکننده این دو لایحه) تا اوایل نیمه دوم امسال در هیات دولت مطرح میشود. با تصویب این دو لایحه بودجه شهرداریهای 8 کلانشهر کشور از طریق چهار منبع جدید مالی تدارک دیده شده از طرف دولت سمزدایی میشود و امکان مهار شهرفروشی بهصورت عملیاتی برای شهرداریها مهیا میشود.

براساس آنچه علی نوذرپور، معاون شهرداریهای سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور اعلام کرده در قالب این دو لایحه، سهم شهرداریهای کل شهرهای کشور از مالیاتهای ملی دست کم تا 50 درصد از میزان وصول این بخش از درآمدهای ملی، افزایش مییابد که این اقدام از یکسو منابع سالم و پایدار شهرداریهای کشور را تقویت میکند و از سوی دیگر مدل تامین مالی شهرداریها را به الگوی جهانی نزدیک میکند.طبق مفاد لایحه مدیریت شهری اولین منبع مالی تدارک دیده شده شامل دو بخش مالیات برارزش افزوده و عوارض نوسازی میشود که در قالب آن باید سهم فعلی هر کدام از این دو کانال درآمدی پایدار تا پایان برنامه ششم توسعه کشور (5 سال آینده) به 30 درصد کل بودجه سالانه شهرداریها برسد. در حال حاضر سهم عوارض نوسازی (عوارض دریافتی از مالکان املاک مسکونی) در بودجه سالانه شهرداری پایتخت 1/5 درصد و سهم مالیات بر ارزش افزوده حدود 20 درصد است که در مجموع سهم این دو منبع مالی پایدار در بودجه شهرداری تهران به 21/5 درصد میرسد. در صورت تصویب و اجرایی شدن این لایحه در 5 سال آینده سهم این دو منبع مالی در مجموع به 60 درصد در بودجه سالانه خواهد رسید.

دومین منبع مالی که در قالب این لایحه برای شهرداریها پیشبینی شده است دست کم 50 درصد از مالیاتهایی است که دولت سالانه در قالب مالیات بر مشاغل، مالیات بر سرقفلی، مالیات بر نقل و انتقال مستغلات و مالیات بر خودرو دریافت میکند و قرار است عاید شهرداریها شود. براین اساس وصول بخشی از این مالیات بهصورت مستقیم به شهرداری محول خواهد شود. همچنین دو منبع مالی دیگر که بهصورت غیرمستقیم منابع سالم، در اختیار شهرداریها میگذارد، به نوعی اهرمهای درآمدی برای توسعه و پوشش هزینههای ضروری شهر محسوب میشود.

این دو اهرم به ترتیب شامل ماموریت «تسهیل فضای کسب و کار در شهر» و «ایجاد صندوق توسعه شهری» است. در صورت تصویب لوایح «مدیریت شهری» و «درآمدهای پایدار» شهرداریها به خصوص در شهرهای بزرگ مکلف میشوند در راستای رونقبخشی به کسب و کار شهری، در فواصل زمانی منظم شاخصهای اصلی کسب و کار در شهر را سنجش کنند و برای بهبود آن با همکاری اتاق بازرگانی اقدامات لازم را از جمله حذف مقررات مزاحم از مجوزهای شهری و همچنین تغییر فرآیندهای دریافت انواع مجوز و پرداخت انواع عوارض به مسیرهای کوتاه، روان و آسان انجام دهند. در لایحه مدیریت شهری تاکید شده است بهبود فضای کسب و کار شهری در نهایت منجر به تقویت بودجه شهرداریها از محل کسب و پیشه و مالیات بر مشاغل خواهد شد. ضمن آنکه راهاندازی صندوق توسعه شهری بهعنوان چهارمین منبع مالی سالم باعث میشود تسهیلات بلندمدت و ارزان قیمت (با کارمزد اندک) از بانکهای داخلی و خارجی و همچنین کمکهای دولتی در اختیار شهرداریها قرار گیرد.

در حال حاضر نزدیک به 60 درصد بودجه شهرداریهای بزرگ کشور متکی به فروش داراییهای سرمایهای شهر (درآمد حاصل از انواع عوارض ساخت وساز، فروش تراکم و تغییر کاربری) است که از نظر کارشناسان شهری این شیوه تامین مالی که بهعنوان پدیده شهرفروشی از آن یاد میشود، خود برای شهر هزینهزا و سمی است. گفتوگو با علی نوذرپور را در ادامه میخوانید:

آقای دکتر بخش دهم پیشنویس لایحه مدیریت شهری مربوط به محدوده وظایف شهرداریها در حوزه تامین منابع اداره شهرها است. این بخش شامل 17 بند است که شیوههای مجاز تامین منابع مالی برای اداره شهرها را معرفی کرده است. انواع عوارض و مالیات شهری در این بخش مشاهده میشود. یکی از ردیفهای عنوان شده در این 17 بند عوارض بر ساختمانها و اراضی است. بند دیگر مربوط به درآمد حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول است. این در حالی است که هم اکنون در کلانشهری همچون تهران بیش از 50 درصد از منابع مالی اداره شهر از محل انواع عوارض ساختمانی تامین میشود که مورد نقد بسیاری از کارشناسان شهری به دلیل ناپایداری این نوع منابع درآمدی است. آیا در قالب این لایحه که بنا است یکی از مسیرهای تحول مدیریت شهری باشد سقفی برای کسب درآمد از این محل تعیین شده است که عارضه کمتری از این محل نصیب شهرها شود؟
دقیقا به دلیل نکتهای که شما به آن اشاره میکنید و عارضهای که بابت این نوع درآمدزایی شهرداریها نصیب شهرها میشود تصمیم گرفته شد در اصلاحیه نهایی لایحه مدیریت شهری که به هیات دولت ارسال شده است این بخش در قالب سرفصل درآمدهای ناشی از عوارض عمومی و اختصاصی آورده شود که شامل ردیفهایی همچون پرداختهای دولت بابت جبران بخشی از هزینههای خدمات عمومی در حوزه زیرساختها، درآمد ناشی از مالیاتها و عوارض توام با مالیات، درآمد حاصل از جرایم و تخلفات، واگذاری داراییهای مالی و سرمایهای و سایر منابع از جمله تسهیلات است، بنابراین در این اصلاحیه نهایی که در حال بررسی است بهطور خاص به عوارض حاصل از ساخت و ساز اشاره نشده است، چراکه از این مسیر مدیریت شهری به کسب درآمد از این محل با سهم بالا در بودجه سالانه بازهم اقدام میکرد. ضمن آنکه در قالب برنامه ششم توسعه کشور نیز همراستا با این موضوع اشاره شده است که تا پایان برنامه، سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساخت وساز در بودجه سالانه شهرداریها به زیر 30 درصد کاهش پیدا کند.

در مقابل سهم کسب درآمد از محل مالیات بر ارزش افزوده یا عوارض نوسازی که دو ردیف از مهمترین منابع درآمدی پایدار محسوب میشوند نیز هر کدام به بیش از 30 درصد افزایش پیدا کند. تعیین محل تامین منابع در قانون و تعیین سهم آنها در برنامه امکانپذیر است. به این معنا که در قالب قانونی همچون لایحه مدیریت شهری تعیین میشود که تامین منابع و درآمدها از چه محلهایی باید انجام شود. از این رو در قانون لایحه مدیریت شهری تعیین شده است که تامین منابع درآمدی شهرداری از دو محل عوارض اختصاصی و عمومی امکانپذیر و قانونی خواهد بود و تاکید شده است که پس از تصویب این قانون باید سهم عوارض نوسازی بهعنوان یک درآمد پایدار در بودجه سالانه شهرداریها افزایش پیدا کند اما جهتگیری و تعیین سهم آن که باید به بیش از 30 درصد در بودجه سالانه شهرداریها برسد در قالب برنامه ششم مشخص خواهد شد.

در بسیاری از کلانشهرهای توسعهیافته دنیا در راستای تامین منابع درآمدی پایدار برای اداره شهرها سهم زیادی از درآمدها از محل مالیات بر سوخت و بنزین تامین میشود. آیا در جریان تدوین لایحه مدیریت شهری و لایحه درآمدهای پایدار نیز محورهای جدید درآمد پایدار پیشبینی شده است؟
ببینید مجموعهای از تدابیر برای افزایش سهم درآمدهای پایدار در نظر گرفته شده است. بهعنوان مثال در لایحه مدیریت شهری تاکید شده است که پس از تصویب این لایحه، موضوع ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده درخصوص سهم برابر شهرداریها و دولت لازمالاجرا خواهد شد. یعنی دولت ملزم خواهد شد 4/5 درصد از نرخ 9 درصدی قانون مالیات بر ارزش افزوده را به شهرداریها پرداخت کند. یا آنکه در بخشی دیگر تاکید شده است که نرخ عوارض بر دخانیات که در بند (ب) ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده آمده است به 6 درصد افزایش پیدا کند. یکی دیگر از تمهیداتی که در راستای افزایش سهم درآمدهای پایدار شهرداریها در نظر گرفته شده است این موضوع است که حداقل 50 درصد از درآمدهای حاصل از مالیاتهای مربوط به مشاغل، سرقفلی، نقل و انتقال مستغلات، نقل و انتقال خودرو در محدوده و حریم شهر که بهعنوان منابع ملی محسوب میشود در اختیار شهرداری هر شهر قرار گیرد و به شوراها مجوز داده میشود که نرخ پایه این مالیاتها را که از این پس عوارض شهری نامیده میشود تعیین کنند. یکی دیگر از بندهای در نظر گرفته شده، موضوع ماده 23 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی است که از این ماده سهمی تحت عنوان کمک در قالب بودجه سنواتی در اختیار سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور قرار میگیرد تا بر اساس جرایم وصولی به نسبت 70 درصد شهرداری و 30 درصد دهیاری میان آنها توزیع کند. در قالب لایحه مدیریت شهری تاکید شده است وجوه حاصل از موضوع این ماده بهصورت منظم و فصلی پرداخت شود. این در حالی است که یکی از مشکلات کنونی در وصول درآمدهای حاصل از این ماده قانونی این است که جرایم در پایان سال پرداخت میشود.

در قالب لایحه مدیریت شهری درخصوص نقش شهرداریها بهعنوان نهادی که میتواند در راستای رونق اقتصادی و کسب و کار فعالیت داشته باشد تدبیری اندیشیده نشده است؟
در قالب این لایحه علاوه بر بخش مالی، یک بخش مجزا بهعنوان فصل اقتصادی تدوین شده است. گنجاندن این بخش در قالب لایحه مدیریت شهری با این هدف بوده است که شهرداریها بهعنوان دولت محلی نباید صرفا به فکر درآمدزایی از محل دریافت عوارض و مالیات محلی باشند بلکه باید به حوزه کسب و کار رونق دهند و در حوزه اقتصاد شهری نیز مسوولیتپذیر شوند. چراکه از طریق رونق اقتصادی میتوانند وجوهاتی را برای اداره شهر دریافت کنند بنابراین میان شهرها در فعالیت در حوزه اقتصادی و کسب درآمد از این محل برای اداره مطلوب شهر رقابت شکل میگیرد که هر شهری اقتصاد بهتری داشته باشد در رتبهبندی شهرها بالاتر قرار میگیرد. بهعنوان مثال در بخش اقتصادی پیشنویس لایحه مدیریت شهری آمده است که یکی از وظایف شهرداری در حوزه اقتصادی عبارتند از: سنجش شاخص محیط کسبوکار و بررسی روندهای مربوط به آن در سطح شهر و همکاری با نهادهای ذیربط برای بهبود شاخص مذکور، رفع موانع توسعه و حمایت از فعالیتهای اقتصادی و تشویق کارآفرینان، حمایت از توسعه صنعت گردشگری و توسعه خدمات وابسته و صدور مجوزهای لازم و نظارت بر فعالیتهای آنها، برنامهریزی برای جذب حمایت از سرمایه خارجی و حمایت از سرمایهگذاری داخلی و مشارکت با آنها. این بخش از جمله مباحث جدیدی است که در حوزه مسوولیتهای شهرداریها آورده شده است و در قانون فعلی شهرداری در این خصوص به این موضوع اشارهای نشده است.

در این حوزه آیا به شهرداری مجوز استفاده از ابزارهای مالی نیز داده شده است؟
در یکی از مواد این پیشنویس آمده است که شهرداری میتواند از ابزارهای نوین تامین مالی اعم از تسهیلات منابع داخلی و خارجی، اوراق مشارکت و فاینانس، صکوک، سهام پروژه و توسعه زیرساختهای شهری و اجرای طرحهای توسعه مدیریت شهری با اولویت حمل و نقل عمومی استفاده کند. همچنین شهرداریها میتوانند برای اجرای پروژه مدیریت شهری از روشهای جدید و مناسب از قبیل تامین منابع مالی، ساخت، بهرهبرداری و انتقال(واگذاری) یا BOT، تامین منابع مالی، ساخت، اجاره و واگذاری یا BLT، احیا و بهرهبرداری و انتقال، ساخت و اجاره و بهرهداری یا BLO، استفاده کنند. در واقع با استفاده از مسیرهای جدید سعی شده است تا کانال ورود شهرداریها به حوزه اقتصاد شهری مطلوب باز شود. چراکه معتقد هستیم اگر شهری از نظر اقتصادی رونق داشته باشد و کسب و کار جدید در آن ایجاد شود میتواند با کسب منابع از این حوزهها منابع سالم و پایدار برای اداره شهر ایجاد کند. به تعبیر دیگر، بر خلاف گذشته که در قانون اساسی شهرداری بهعنوان یک سازمان خدماتی دیده میشد که باید از طریق اخذ مالیات و عوارض از شهروندان هزینههای اداره شهر را به دست میآورد در این لایحه شهرداری ملزم به تولید و راهاندازی فعالیتهای اقتصادی سالم برای شهر میشود.

یکی از موضوعاتی که در جریان تدوین این لایحه مورد تاکید کارشناسان شهری بود پیشبینی تدابیر لازم برای تاسیس صندوق توسعه شهری بود. آیا تاسیس این صندوق با تصویب این لایحه در دستورکار شهرداریها قرار خواهد گرفت؟ و در صورت راهاندازی عملکرد متفاوتی از بانک شهر فعلی خواهد داشت؟
بله. یکی از مباحث جدیدی که در زمینه تامین منابع مالی برای شهرداریها در دستور کار قرار دارد تشکیل صندوق توسعه شهری است. در این لایحه آمده است: به منظور تقویت منابع مالی شهرداریها، توسعه امور عمرانی و شهری، کمک به حوزه حملونقل و خدمات، تامین زیرساختهای شهری و اعطای وام و کمکهای بلاعوض به شهرداری صندوقی به نام صندوق توسعه شهری ایجاد شود. اما این صندوق مالی از جنس بانک یا بانکشهری که در حال حاضر تشکیل شده و در حال فعالیت است، نیست. البته بانک شهر هم در ابتدای تاسیس بنا بود که چنین نقشی را ایفا کند و بهعنوان صندوق توسعه شهری باشد اما در عمل متفاوت بود. صندوق توسعه شهری یک موسسه اعتباری تخصصی غیربانکی است که با سرمایه شهرداریهای کشور بهصورت شرکت سهامی خاص تشکیل و مطابق با اساسنامه و همچنین کلیه مقررات و قوانین ناظر و حاکم بر موسسات اعتباری غیربانکی فعالیت خواهد کرد. مشابه صندوق توسعه شهری قبلا صندوقی در سیستم مدیریت شهری به نام «صندوق مشترک شهرداریها» وجود داشت که از سالهای 59 تا سال 62 فعالیت داشت، سپس منحل شد. این صندوق پیش از انحلال از یکسو با کارمزد اندک به شهرداری در تامین منابع مالی کمک میکرد و از سوی دیگر به شهرداری در تدوین طرحهای توجیهی پروژههای شهری کمک میکرد. این صندوق به ویژه در شهرهای کوچک نقش موثرتری میتواند ایفا کند.

این صندوق میتواند از طریق اعطای وامهای بلندمدت و اوراق مشارکت به تامین منابع شهرداریها کمک کند. همچنین این صندوق در تامین منابع مالی خارجی میتواند بهعنوان حلقه واسطه با بانک جهانی باشد. ضمن آنکه در صورتی که شهرداری در پرداخت مطالبات پیمانکاران یا بازپرداخت اقساط وامهای دریافتی از موسسات مالی با مشکل مواجه شود این صندوق بازپرداخت این مطالبات را تضمین میکند.