آسیب‌شناسی پدیده شهرفروشی

بازار مسکن و ساختوساز نیز از این نوع بازارها جدا نیست و هرازگاهی در دام یکی از غریبههای بازار گرفتار میشود. برخی از تازه واردهای بازار پای ثابت تولیدات سالانه باقی میمانند و برخی دیگر با اوجگیری دیگر بازارهای اقتصادی، به آنجا نقل مکان میکنند. ثبات حضور این غریبهها اگرچه موجب رونق برخی بازارها همچون ساخت و ساز میشود اما ممکن است پیامدهایی را برای اقتصاد و حیات شهر به دنبال داشته باشد که به مرور بر پیکره نحیف تمامی شهرهای کشور میتازد.

ریشهیابی پدیده

کلانشهر تهران از اوایل دهه70 به بعد به سرطان «شهرفروشی» دچار شده است. کمبود منابع آبی، ترافیک، آلودگی هوا، خانههای خالی، تخریب باغات، کاهش جذابیت سرمایهگذاری، نوسازی بافتفرسوده و همچنین زیادهروی در ساخت «مال» در شمال شهر، بیماریهایی هستند که در پی این سرطان، به جان شهر تهران افتادهاند. اما شکلگیری این پدیده از چه مسیری آغاز شد؟ از اوایل دهه70 یعنی زمانی که فروش شهر از طریق تراکمفروشی و «توافق» به منبع اصلی تامین درآمد برای شهرداری تبدیل شد، ساختوساز با تراکم بالا به اشکال مختلف و با نقض ضوابط طرحها تشویق شد. در سالهای 72 تا 73، با گسترده شدن اختلاف میان دولت مرکزی و دولت محلی پایتخت بر سر پایان دادن به تراکمفروشی، ضوابطی برای مهار این سرطان تدوین شد، اما شهرداری برای عبور از این مرحله و اداره شهر، بعدها (به ناچار)، به اشکال مختلف این ضوابط را دور زد.

طی این سالها شهرداریها به خصوص در تهران و شهرهای بزرگ و این اواخر حتی در شهرهای کوچک با توسل به سهلالوصولترین راه تامین مالیه شهرها یعنی فروش تراکم مازاد و تغییر کاربری یا چراغ سبز برای صدور مجوز ساختوساز در زمینهای ممنوعه به واسطه حضور قانونی کمیسیون ماده پنج، به تغییر گسترده مقررات شهرسازی بر خلاف اسناد فرادست و روح حاکم بر شهرها روی آوردند.  روندی که طی سه سال گذشته نیز با وجود رونمایی و ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران بهعنوان فصلالخطاب مقررات شهرسازی، کماکان در پایتخت متوقف نشد. به گونهای که مشاهده مواردی شامل تغییر «کاربری» یا دیگر پارامترهای ساختمانی همچون میزان «تراکم» در ساختوسازهایی که بعد از اجرای طرح تفصیلی جدید تهران برای آنها پروانه صادر شده است، قضاوت درباره کارکرد درست یکی از دو ابزار مدیریت شهری در حوزه شهرسازی شامل طرح تفصیلی یا کمیسیون ماده 5 را مشکل کرده است.

از یکطرف مدیران شهری عنوان میکنند ضوابط طرح تفصیلی جدید بدون هیچگونه تبصره اضافه، مبنای صدور مجوز ساخت است، اما از طرف دیگر، شهروندان مواردی را مغایر این اصل با تغییر موردی ضوابط در کمیسیون ماده پنج، تجربه میکنند. به این صورت که چنانچه درخواست یک مالک زمین یا برجساز برای صدور مجوز ساختوساز در یک شهر برخلاف ضوابط مصوب در اسناد فرادست شهر همچون طرح جامع یا طرح تفصیلی باشد وی بهعنوان شخص حقیقی یا حقوقی میتواند با ارسال درخواست خود به کمیسیون ماده پنج، مجوزی خارج از چارچوب مصوب طرح تفصیلی دریافت کند و به راحتی ضوابط ملاک عمل قبلی را دور بزند.

کمیسیون ماده پنج نیز به این بهانه که یکی از ویژگیهای طرح تفصیلی انعطافپذیری آن است که براساس شرایط زمانی و حتی مکانی خاصی در راستای پاسخگویی به نیاز سرمایهگذاران ساختمانی در شهر میتواند تغییر کند به صدور مجوز متفاوت از ضوابط مصوب اقدام میکند. چنین نگرشی در نحوه ارائه خدمات کمیسیون ماده پنج سبب شده طی سالهای گذشته بخش زیادی از طرح تفصیلی شهرها بهعنوان نقشه بلاتغییر برای ساختوساز توسط دلالان و واسطههای بخش فروش تراکم و تغییر کاربری مورد داد و ستد و تغییر از طریق مصالحه برای فروش مقررات طرح جامع و تفصیلی شهر قرار گیرد. به این معنی که «تراکمفروشی بیضابطه» دهه 70، امروز با تصویب طرح تفصیلی جدید تهران تبدیل شدهاست به «تراکمفروشی با ضابطه»!

آسیبشناسی پدیده

نکته مهم و قابل توجه آنکه پدیده نامبارک «شهرفروشی» یا «شهرسازی رانتی» فقط محدوده کلانشهر تهران را تصرف نکرده است. در سالهای اخیر سایر کلانشهرهای کشور همچون مشهد، شیراز و تبریز نیز به این پدیده گرفتار شدهاند. به گونهای که در چند سال اخیر بیش از نیمی از منابع درآمدی شهرداریهای کشور از طریق عوارض ناپایدار وغیرمستمر یعنی ارزش افزوده فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی تامین شده است. شهرداریها که مطابق قانون فقط مجری مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری هستند، برای دستیابی به منابع حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری، اسناد فرادستی شهرسازی همچون طرح جامع و طرح تفصیلی شهرها را زیر پا گذاشتهاند.

حال این سوال پیش میآید که آیا فقط مدیریت شهری در بروز پدیده شهرفروشی و شیوع آن در کلانشهرهای کشور مقصر است؟ برای پاسخ به این سوال باید گفت آسیبشناسی پیدایش و گسترش شهرفروشی یا همان شهرسازی رانتی موضوعی تک بعدی نیست. اگرچه نقش و حضور شهرداریها بهعنوان مجریان مصوبات شورای عالی شهرسازی غیرقابل انکار نیست و نوعی ضعف قانونی منجر به بروز خطاهایی از سوی این نهاد مجری شده است اما به نظر میرسد ورود سایر نهادهای غیرمرتبط به این حوزه، حجم تخلفات در حوزه شهرسازی به ویژه زمین خواری را بیشتر کرده است.

طی سالهای اخیر تعداد زیادی از نهادهای غیرمرتبط با حوزه ساخت و ساز با تبدیل شدن به یک بنگاه اقتصادی و تحت فشار قرار دادن مجموعه شهرداریهای کلانشهرهای کشور برای زیر پا گذاشتن ضوابط فرادستی و عبور از خطوط قرمز، مسیر شهرسازی رانتی را بیش از پیش هموار کردند. در مقابل شهرداریها نیز که در مقابل به این شکل درآمدزایی تمایل دارند بدون هیچ گونه تلاشی، بر عبور از قوانین فرادستی شهرسازی چشم پوشی کردند. غریبههایی که با ورود به بازار ساخت و ساز شکل و شمایل تازهای به شهرفروشی بخشیدند. از این رو به نظر میرسد هر چند حجم خطاهای شهرداریها بهعنوان مجریان شهری باید در این زمینه به حداقل کاهش یابد اما باید چارهای برای تغییر مسیر تبدیل نهادهای فرهنگی به بنگاههای اقتصادی نیز اندیشید.