عکسبرداری از اقتصاد 95

تحیل دوم نیز از سوی مسعود نیلی، مشاور اقتصادی رئیسجمهوری در جمع فعالان بخش خصوصی ارائه شد. وجه مشترک هر دو تحلیل ارائه چشمانداز قابل قبول از وضعیت اقتصاد ایران در سال 95 بود؛ اما هر دو تحلیل پایداریسازی رشد اقتصادی در سطح سال جاری را نیازمند تغییرات بنیادین در حوزه سیاستگذاری و برخورد با چالشها عنوان کرد. گزارش صندوق بینالمللی پول توصیههایی درخصوص «کنترل تورم»، «اصلاحات در نظام بانکی»، «توسعه بازار بدهی»، «حذف یارانه پردرآمدها»، «حد مداخله سیاستگذار» و «احیای روابط فرامرزی بانکی» ارائه کرده است. مشاور اقتصادی رئیسجمهوری هم چالش اقتصادی کشور را تشخیص ریشه مشکلات دانست. به گفته او، اقتصاد ایران هماکنون با «رشد پایین» روبهرو است. او تفاوت رشد پایین و رکود را در نحوه مواجهه با آن عنوان کرد. نیلی معتقد است اقتصاد ایران در حال حاضر نیازمند اصلاحات ساختاری است نه سیاستهای کوتاهمدت.

صندوق بینالمللی پول در یک بیانیه از هیات کارشناسی خود، با بررسی وضعیت کنونی اقتصاد ایران، نقاط قوت و ضعف را تشریح کرده و بر اساس آن توصیههایی برای بهبود وضعیت ارائه کرده است. گزارش صندوق بینالمللی پول در بخش پولی بر «کنترل تورم و رشد متغیرهایی نظیر نقدینگی»، «اصلاحات اساسی در نظام بانکی»، «کاهش فشارهای دستوری بر بانکهای تجاری» تاکید کرده و حد مداخله سیاستگذار پولی را در بانکها مشخص کرده است. در بخش مالی نیز با تاکید بر «توسعه بازار بدهی» و «حذف خانوارهای پردرآمد از یارانهبگیران»، تاکید کرده است که باید سیاستهای تنظیم قیمت دولت با توجه به اهداف تورمی صورت گیرد. از نظر کارشناسان این صندوق، استفاده از سودهای حاصل از تجدید ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی بهمنظور تسویه بدهیهای دولت موجب «تضعیف سپر سرمایهای بانک مرکزی» شده و ظرفیت بانک مرکزی برای جذب زیانهای آتی را کاهش میدهد. در بخش بسترهای قانونی نیز، دو اقدام «ابلاغ لایحه بانک مرکزی و بانکداری» و «مبارزه با تامین مالی تروریسم» مناسب ارزیابی شده، اما ملاحظاتی در این خصوص از سوی کارشناسان مطرح شده است. گزارش صندوق بینالمللی پول، در ابتدا تصویری از وضعیت ایران و پیشبینی شاخصهای اقتصادی ایران ارائه کرده است. این گزارش بیان میکند که در نیمه نخست سال جاری به دنبال لغو تحریمها، صادرات نفت به سطح قبل تحریمها رسیده است، که این موضوع به خنثی کردن آثار منفی ناشی از کاهش قیمتهای جهانی نفت کمک کرده است.

در کنار این موارد، افزایش فعالیت در بخش کشاورزی، خودروسازی، تجارت و خدمات حمل و نقل باعث شده پیشبینی صندوق از رشد اقتصادی در سال جاری معادل 4/5 درصد باشد. این صندوق معتقد است که به رغم افزایش نرخ تورم نقطه به نقطه در شهریور ماه به 9/5 درصد، پیشبینی میشود نرخ تورم متوسط 12 ماهه در پایان سال جاری به 9/2 درصد برسد. در کنار این موارد، اقدامات دولت برای حصول رشد پایدار اقتصادی معرفی شده و از این اصلاحات در این گزارش با عنوان «اصلاحات بلندپروازانه» نام برده است. این برنامه اصلاحی که از دید صندوق با دو محوریت «بازبینی اساسی در چارچوب سیاست پولی کشور برای مهار تورم در میان مدت» و «کاهش تدریجی کسری مالی غیرنفتی» صورت گرفته است، «تسویه معوقات دولتی»، «افزایش سرمایه پایه بانکها» و «تقویت نظارت بر بانکها» را هدفگذاری کرده است. همچنین در راستای این اهداف، قوانین جدید در زمینه مبارزه با تامین مالی تروریسم به تصویب رسیده و دولت تعهد کرده ابزارهای احتیاطی در نظام مالی را بهمنظور دسترسی بهتر به نظام مالی جهانی افزایش دهد. از نظر هیات صندوق، اجرای این اصلاحات بهمنظور اطمینان از احیای روابط با اقتصاد جهانی، افزایش رشد اقتصادی و برخورداری از یک اقتصاد بازارمحورتر و متنوعتر «ضروری» و «حیاتی» است. در ادامه هیات صندوق، پیشنهادهایی را در حمایت از اقدامات دولت ایران برای اصلاحات عنوان کرده است.

سیاستهای پولی

کنترل تورم: این گزارش یکی از نقاط قوت در سیاستهای پولی را تداوم روند نزولی تورم میداند، اما در عین حال معتقد است: «اتخاذ ترکیبی از سیاستهای پولی و مالی انبساطیتر به رشد سریع متغیرهای پولی دامن زده است.» بنابراین پیشنهاد میدهد با توجه به بهبود سریع فعالیتهای اقتصادی، «اقدام به اصلاح موثر سیاستهای پولی و مالی»، به «حفظ نرخ تورم در سطوح تک رقمی» کمک میکند. بنابراین «صیانت از نرخ پایین تورم و جلوگیری از بالا رفتن آن برای حفظ اعتبار (سیاستگذار) در اجرای اصلاحات» و «اطمینان از اجرای برنامه یکسانسازی نرخ ارز» در این مسیر از اهمیت بالایی برخوردار است. در این زمینه کارشناسان صندوق پیشنهاد میدهند تنظیم در قیمتهای تعیین شده با توجه به اهداف تورم تک رقمی صورت گیرد.

رشد نقدینگی: یکی از مهمترین چالشهای کنونی رشد بالای برخی از متغیرهای پولی، نظیر نقدینگی است. در بخش دیگر، توصیههایی نیز درخصوص کنترل رشد اعتبارات ارائه کرده تا از شکلگیری فشار نقدینگی مضاعف از سوی بانک مرکزی جلوگیری شود. بهعنوان مثال، مدیریت رشد اعتبارات از طریق کاهش یا توقف برنامههای اعتباردهی مستقیم (بانک مرکزی) یا بهکارگیری نرخهای ذخیرهگیری متفاوت برای تسهیلات غیرجاری، میتواند از شکلگیری فشار نقدینگی مضاعف جلوگیری کند. بانک مرکزی همچنین باید اقدامات جانبی لازم برای جذب نقدینگی مازاد را در نظر داشته باشد. از نظر کارشناسان صندوق، بانک مرکزی به ابزارهایی برای مدیریت رشد نقدینگی در جهت کنترل و هدایت نرخهای سود نیاز دارد. به این منظور این کارشناسان لازم میدانند که مقامات نسبت به انتشار ابزارهای مناسب از جمله اوراق بهادار دولتی یا اوراق مشارکت بانک مرکزی اقدام کرده و در این راستا امکان برخورداری از تسهیلات تامین نقدینگی اضطراری توسط بانک مرکزی را فراهم کنند.

اصلاحات اساسی در نظام بانکی: این گزارش «یک بازبینی اساسی در نظام بانکی» را بهمنظور تحقق نرخهای رشد بالاتر در بخش خصوصی الزامی میداند. از نقاط ضعف بازار پول در وضعیت کنونی مواردی نظیر «حجم پایین سرمایه بانکها»، «حجم بالای مطالبات غیرجاری» مطرح شده و به رغم اوراق بهادارسازی بدهیهای معوق دولت و اقدامات لازم از سوی مقام ناظر برای افزایش ذخایر بانکها صورت گرفته است.

حد مداخله در بازار پول: در بخشهایی از این گزارش، درخصوص سیاستهای دستوری برای نرخ سود و نحوه مداخله سیاستگذار در بازار پول حدی را مشخص کرده است. بر این اساس، صندوق عنوان کرده که قیمتگذاری دستوری دولت، باید با اهداف تورم تک رقمی سازگار باشد. البته به نظر نمیرسد، دیدگاه کارشناسان صندوق حمایت از قیمتگذاری دستوری باشد، اما عنوان شده اگر هم قیمتگذاری دستوری صورت میگیرد، این قیمتها با اهداف تورمی تعدیل شود.

همچنین کارشناسان صندوق معتقدند «سیاستهای کنترل نرخ سود و اعتبارات مستقیم» سودآوری بانکها و ظرفیت آنها را برای تشکیل سرمایه محدود میکند. بنابراین، راهبرد اصلاحات در بخش مالی باید با هدف حل و فصل کامل مشکلات بخش بانکی و حذف موانع مالی بر سر راه رشد اقتصادی صورت گیرد. این گزارش، حد و مرز نهاد سیاستگذار پولی در بانکها را مشخص کرده است. در گام نخست هیات صندوق پیشنهاد میدهد: بانکها از طریق بهکارگیری آزمونهای آیندهنگر و بهعنوان بخشی از برنامه سنجش کیفیت داراییهای خود، توان واسطهگری خود را مورد ارزیابی قرار دهند. در گام بعدی، درصورتیکه در نتیجه اجرای این آزمونها، نقاط ضعف و مشکلاتی در سرمایه و روشهای مدیریت ریسک شناسایی شود، بانکها ملزم به ارائه برنامه و اعلام زمانبندی دقیق برای رفع این نقاط ضعف خواهند بود. از دیدگاه این گزارش، اگر بانکی پس از انجام این فرآیند توانمند تشخیص داده نشود، مقامات «باید» در حل و فصل مشکلات آن مداخله کنند.

کاهش فشارهای دستوری به بانکها: توصیه بعدی این گزارش، درخصوص بانکهای دولتی است. برای تقویت انگیزههای تجاری بانکهای دولتی، لازم است فشارهای ناشی از سیاستهای اعتباری و دستوری دولت به بودجه منتقل شده و نیاز این گروه از بانکها به افزایش سرمایه از طریق انتشار اوراق دولتی بلندمدت تامین مالی شود. کارشناسان معتقدند: «وضع یک قانون جدید ورشکستگی شرکتی میتواند به انجام این اصلاحات کمک کند. از نظر این کارشناسان، انجام چنین اصلاحاتی نمیتواند هماهنگی و انطباق با استانداردهای گزارشگری بال II و III را امکانپذیر کند و شفافیت مالی را به میزان زیادی افزایش دهد.» صندوق بینالمللی پول، از تشکیل کارگاهی در آینده نزدیک در ایران با موضوع تجدیدساختار و حل و فصل مشکلات بانکی خبر داد که فرصتی برای بحث بر سر گزینههای حل و فصل مطالبات غیرجاری فراهم خواهد ساخت.

سیاستهای مالی

گزارش صندوق بینالمللی پول در بخش مالی از آسیبهایی صحبت میکند که میتواند دستاوردهای اقتصاد ایران را تخریب کند. بر اساس این گزارش، از نیمه دوم سال 1394 (16-2015) که اقتصاد ایران بهخاطر کاهش درآمد نفت تضعیف شد، دولت سعی کرد با هدایت اعتبارات بانکی به سمت بخشهای منتخب اقتصادی و کاستن از نرخهای سود بانکی، رشد اقتصادی را تحریک کند.

کسری بودجه غیرنفتی: هیات صندوق پیشبینی میکند با تداوم سیاستهای کنونی، کسری بودجه غیرنفتی در 17-2016 به میزان 0/5 درصد تولید ناخالص داخلی (بدون نفت) افزایش پیدا کرده و به 8/9 درصد تولید ناخالص داخلی بدون نفت (یا 7/7 درصد کل تولید ناخالص داخلی) برسد.

از نظر کارشناسان صندوق، حجم درآمدهای نفتی بودجه نیز به دلیل لزوم بازپرداخت وجوهی که سال گذشته از صندوق توسعه ملی وام گرفته شده بود، جوابگوی نیازهای مالی بودجه نبوده و کافی نیست. در نتیجه، انتظار میرود وضعیت کسری بودجه تشدید شده و از 1/7 درصد تولید ناخالص داخلی در سال 16-2015 به 2/7 درصد در سال 17-2016 افزایش یابد. همچنین، علاوه بر منابع لازم برای تامین کسری فوق، تامین بودجه در این سال نیازمند وجوه بیشتر است تا به اینترتیب دولت بتواند به تعهدات خود در زمینه تسویه معوقات (30 هزار میلیارد تومان معادل 2/3 درصد تولید ناخالص داخلی) عمل کند. به گزارش صندوق بینالمللی پول، ذخایر خارجی نسبت به پایان اسفند 1394 (مارس 2016) به میزان حدود 7 میلیارد دلار کاهش یافته که این امر حاکی از «تغییر در تسعیر ارز»، «تسویه بدهیهای ارزی به شرکتهای بیمه صادراتی» و «افزایش میزان واردات به دنبال اجرای برنامه جامع اقدام مشترک» است.

ملاحظات بودجهای: در بخش بعدی، هیات صندوق بار کاهش سلطه مالی و فراهمسازی پیشنیازهای سرمایهگذاری بخش عمومی تاکید میکنند. از نظر این هیات، سال 1396 باید با هدف الزام به کاهش تدریجی کسری غیرنفتی و با لحاظ ایجاد درآمدهای متعارف و پایدار (برای دولت) صورت گیرد تا نه تنها هدف نرخ تورم پایین تامین شود بلکه آثار منفی ناشی از کاهش قیمت نفت و افزایش هزینههای بازپرداخت بدهی نیز خنثی شود. همانطور که انتظار میرود دولت قصد دارد درآمدهای غیرنفتی را برای اجرای مناسب این تعدیلات و تجهیز منابع غیرتورمی بهمنظور تامین مالی سرمایهگذاریهای عمومی افزایش دهد. با توجه به کسری (بودجه) غیرنفتی، اتخاذ یک چارچوب میانمدت بودجهای به بهبود برنامهریزی و مدیریت مالی (دولت) کمک کرده و اجازه میدهد ذخایر حاصل از درآمدهای نفتی تجمیع شده و یک سپر مالی مناسب برای اقتصاد ایران در مواجهه با شوکهای مختلف فراهم شود.

توسعه بازار بدهی: گزارش صندوق بینالمللی با اشاره به رقم برآورد اولیه بدهی دولت به بخش خصوصی این رقم را 40 درصد تولید ناخالص داخلی عنوان کرده است. از نظر این نهاد، اداره کل مدیریت بدهیها و تعهدات دولت، رویکردی محتاطانه بهمنظور تسویه بخشی از این تعهدات از طریق انتشار اوراق بهادار در چند مرحله اتخاذ کرده است. در حال حاضر میزان مطالبات نیز به دقت در دست بررسی است و میتوان در مقایسه با میزان بستانکاری دولت، رقم خالص آن را بهدست آورد. مجلس شورای اسلامی انتشار اوراق بدهی جدید به منظور تامین بخش کوچکی از این معوقات در مراحل مختلف و با هدف کمک به توسعه بازارهای بدهی محلی را به تصویب رسانده است.از نظر کارشناسان صندوق، هزینه اوراق بهادارسازی باقیمانده بدهیهای معوق، با توجه به منشأ و ماهیت شکلگیری آنکه از عملیات مالی دولت ناشی میشود، بر عهده دولت خواهد بود. اوراق بهادارسازی از طریق انتشار اوراق بدهی جدید، به تعمیق بازارهای بدهی محلی کمک کرده و ابزاری برای مدیریت نقدینگی در اختیار بانک مرکزی قرار خواهد داد. مهم این است که باید منابع لازم برای پرداخت سود اوراق بدهی جدید در بودجه لحاظ شود.

تضعیف سپر سرمایهای بانک مرکزی: این گزارش اقدام دیگر مجلس تصویب اجازه استفاده از سودهای حاصل از تجدید ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی بهمنظور تسویه بدهیهای دولت به نظام مالی بوده است. اقدامی که از نظر این نهاد، منجر به «تضعیف سپر سرمایهای بانک مرکزی» شده است و در نتیجه، ظرفیت بانک مرکزی برای جذب زیانهای آتی را کاهش دهد. هشدار صندوق بینالمللی پول در حالی است که پیشتر برخی از مسوولان، استفاده از منابع تجدید داراییهای خارجی بانک مرکزی را پیشنهاد این نهاد عنوان میکردند و معتقد بودند این سیاست، با موافقت کارشناسان صندوق صورت میگیرد. حذف خانوارهای پردرآمد: بخش دیگری از توصیههای صندوق درخصوص سیاستهای مالی است که به کنترل متغیرهای پولی کمک میکند. بر این اساس، سیاست مالی باید از بهکارگیری محرکهای موافق دورهای بیشتر اجتناب کند. در این راستا لازم است تمام تلاشهای ممکن در جهت جمعآوری منابع بیشتر و کاهش مخارج در بودجه از جمله حذف خانوارهای پردرآمد از فهرست دریافتکنندگان یارانه نقدی، در دستور کار قرار گیرد.

بستر قانونی

سومین دسته از سیاستها، درخصوص اصلاحات قانونی است که از سوی صندوق بینالمللی پول پیشنهاد شده است.

استقلال بانک مرکزی برای ثبات قیمت ها: هیات صندوق معتقد است لایحه پیشنهادی بانک مرکزی، به درستی ثبات قیمتها را بهعنوان هدف اصلی سیاست پولی تعیین کرده است. اما از نظر این هیات، ساختار اداره و تصمیمگیری در نظر گرفتهشده برای بانک مرکزی پیچیده بوده و هیاتهای سیاستگذاری (پولی و نظارتی) تحت تسلط نمایندگانی از سایر سازمانهای دولتی قرار دارند. این نهاد بهمنظور تقویت اختیارات بانک مرکزی برای پیگیری اهداف تورمی خود به شکلی مستقل، پیشنهاد میکند تعداد نمایندگان دولت در هیاتهای مزبور اصلاح شود و اعضای این هیاتها به مقامات ارشد بانک مرکزی یا کارشناسان مستقل محدود شوند. به گفته این گزارش، ارتقای شفافیت و بهکارگیری سازوکارهای گزارشدهی مرتبط، مسوولیت بانک مرکزی در حصول به اهداف تورمی را تضمین میکند.

تقویت اختیارات نظارتی: هیات صندوق معتقد است لایحه بانکداری پیشنهادی، اختیارات نظارتی را تقویت میکند. در طول سالهای گذشته، بانک مرکزی اقدامات مهمی را در جهت تجدید ساختار موسسات مالی غیرمجاز و تحت نظارت قرار دادن آنها انجام داده است؛ چرا که اینگونه موسسات منبع مهم بیثباتی مالی محسوب میشوند. لایحه بانکداری ارائهشده، اختیارات بانک مرکزی در زمینه مجوزدهی و نظارت بر این موسسات را افزایش داده و با اعمال نظارتی قوی و محکم و ارائه مجموعهای از اقدامات مداخلهای زودهنگام، ابزار نظارتی (بانک مرکزی) را بهشدت تقویت میکند. با این وجود، باید در پیشنویس قانون، اختیارات بانک مرکزی برای ابطال یک مجوز بانکی به دقت مشخص شده و گزینههای موجود برای حل و فصل مشکلات بانکی با شفافیت بیان شوند.

احیای روابط فرامرزی بانکها: این گزارش در نهایت اجرای برنامه اقدام مالی در مبارزه با تامین مالی تروریسم را راهی برای تقویت چارچوب مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در ایران میداند که احیای روابط مجدد بانکهای ایرانی با نظام مالی جهانی را تسهیل میکند. صندوق بینالمللی پول با اعلام آمادگی همکاری در جهت ارائه اطلاعات به بانک مرکزی ایران تاکید میکند: بانک مرکزی بانکها را ملزم کرده صورتهای مالی خود را مطابق با استانداردهای گزارشگری مالی بینالمللی تنظیم کند که این امر به تقویت شفافیت نظام مالی کمک خواهد کرد. از نظر کارشناسان این نهاد، افزایش شفافیت و انتشار بهنگام دادهها و اطلاعات متغیرهای کلیدی اقتصاد، سرمایهگذاران بینالمللی را به سرمایهگذاری در ایران ترغیب کرده و توسعه بازارهای بدهی را تسهیل میکند.