۵ آفت تفکیک/ رمزگشایی از پشت صحنه تفکیک وزارت مسکن از وزارت راه

در شرایطی که تاکنون طراحان لایحه تفکیک وزارت راه و شهرسازی هیچ دفاعیه رسمی در مورد دلایل تصمیم به تفکیک دو حوزه مسکن و راه را اعلام نکردهاند، اما کارشناسان و صاحبنظران ارشد حوزه مسکن براساس زمزمههای مطرح و دیدگاههای کهنه، به استدلالهایی که میتواند بهانه تفکیک این دو حوزه باشد، واکنش نشان دادند.

صاحبنظران حوزه مسکن درحالی از حداقل 5 استدلال مطرح بهعنوان دلایل قابل پیشبینی برای تصمیم دولت به تفکیک وزارت راه و شهرسازی رمزگشایی میکنند که در پاسخ به هرکدام از این استدلالها، با برشمردن 10 علت و ملاحظه مهم، وزن پیامدهای منفی تفکیک را بیشتر از آثار مثبت احتمالی آن میدانند. هفته گذشته درحالی موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی بعد از گذشت حدود 6 سال از ادغام دو حوزه «مسکن و شهرسازی» و «راه و ترابری» در یک وزارتخانه، در قالب «لایحه اصلاح بخشی از ساختار دولت» برای جداسازی مجدد این دو حوزه مطرح شد که علاوه بر موضوع تفکیک وزارت راه و شهرسازی، جداسازی یک وزارتخانه دیگر نیز در این لایحه مورد توجه قرار گرفته است.

با این حال کارشناسان معتقدند استدلالهایی که میتواند مبنای تدوین لایحه تفکیک وزارت راه و شهرسازی قرار گرفته باشد، نمیتواند مبنای کافی برای این تصمیم محسوب شود. زمزمههای موجود در فضای کارشناسی حوزه مسکن هم اکنون 5 استدلال عمده را بهعنوان فلسفه و مبنای تصمیم دولت برای تفکیک وزارتراه و شهرسازی مطرح میکند؛ «حجم بالای کار» در هر دو حوزه راه و مسکن، اولین دلیلی است که به اعتقاد صاحبنظران حوزه مسکن میتواند مبنای این تصمیم قرار گرفته باشد؛ در توضیح این استدلال بالا بودن حجم فعالیتهای سختافزاری و نرمافزاری اعم از امور تصدیگری و سیاستگذاری یک وزارتخانه در دو حوزه متفاوت راه و مسکن، موجب شده عملا بخش مسکن به چند دلیل عمده در سایه بخش راه، مورد غفلت واقع شود.

از سوی دیگر اشاره به «جنس متفاوت فعالیتها» در دو حوزه راه و شهرسازی یکی دیگر از دلایلی است که به اعتقاد کارشناسان میتواند مبنای تفکیک مجدد این دو حوزه قرار گرفته باشد. بر پایه این استدلال، جنس سیاستگذاری و اجرا در حوزه «سختافزاری» راه و ترابری با جنس «نرمافزاری» مسکن و شهرسازی کاملا متفاوت است و بنابراین لازم است دو وزارتخانه بهصورت جداگانه سیاستگذاری و تصدی امور در هر یک از این دو حوزه را بر عهده داشته باشند.

«توزیع نامتناسب بودجه وزارت راه و شهرسازی بین دو حوزه» و مکندگی بیشتر بودجهها از سوی بخش راه نسبت به بخش مسکن، استدلال سومی است که به اعتقاد کارشناسان میتواند مبنای طرح موضوع تفکیک قرار گرفته باشد؛ اجرای پروژههای عمرانی و زیرساختی و سایر فعالیتها در حوزه راه عمدتا چندین و حتی چند دهبرابر بیشتر از پروژههای مسکن به منابع مالی نیاز دارد و از اینرو، سرازیر شدن بخش عمده بودجه وزارتراه و شهرسازی به ناچار، منجر به تخصیص نامتوازن بودجه و حتی خالی ماندن کفه ترازوی بخش مسکن از حجم مناسب منابع موردنیاز برای اجرای برنامههای ضروری در این حوزه شده است.

«بروز رکود در بازار مسکن» طی سالهای اخیر وسرعت نهچندان رضایتبخش خروج از رکود در این حوزه، ناشی از تمرکز عمده توان مالی، اجرایی و سیاستگذاری وزارت راه و شهرسازی در بخش راه، چهارمین استدلال مطرح درخصوص دلایل جمعبندی دولت برای تصمیم به تفکیک این وزارتخانه است. براساس این استدلال مشغله دولت در بخش راه خصوصا در دوره پسابرجام به جهت حجم بالای برقراری ارتباط با کشورهای خارجی برای جذب سرمایهگذار، خرید تجهیزات حملونقلی بهخصوص تجهیز ناوگان هوایی و . . . بهشدت افزایش یافت و همین موضوع مانع از تمرکز دولت بر موضوع رکود مسکن و انجام عملیات موثر برای رکودزدایی از این بخش شد.

«غفلت از بخش مسکن» بهعنوان پنجمین و مهمترین دلیلی که میتواند مبنای تفکیک وزارت راه و شهرسازی قرار داشته باشد، در حالی مطرح است که صاحبنظران بخش مسکن با رمزگشایی از آن با پاسخ به تمام استدلالهای مطرح شده معتقدند: هرچند در پس موضوع تفکیک ممکن است آثار و پیامدهای مثبتی همچون افزایش قدرت چانهزنی برای دریافت منابع بیشتر و زمان بیشتر برای سیاستگذاری در هر دو بخش بهخصوص بخش مسکن نهفته باشد اما در کل وزن مجموعه این عوامل نسبت به پیامدهای منفی تفکیک دو حوزه، بسیار کمتر است.

پاسخ کارشناسی به دلایل تفکیک

صاحبنظران حوزه مسکن با پاسخ به این استدلالها همچنین دستکم 5 پیامد منفی تفکیک وزارت راه و شهرسازی در شرایط فعلی را تشریح میکنند و معتقدند این استدلالها نه تنها دلیل کافی برای تفکیک را فراهم نمیکند بلکه حتی برخی از آنها به اشتباه به موضوع ادغام دو حوزه مسکن و راه در یک وزارتخانه مشترک، نسبت داده شده است. کارشناسان و صاحبنظران حوزه مسکن در پاسخ به اولین استدلال مبنی بر «حجم بالای کار» در هر دو حوزه راه و مسکن بهعنوان یکی از دلایل مطرح برای تفکیک وزارت راه و شهرسازی معتقدند: اصولا حجم بالای کار در یک وزارتخانه نمیتواند علت محکمی برای تفکیک آن وزارتخانه باشد؛ ادغام وزارتخانه با هدف کوچکسازی دولت و رفع تصدیگری دولتی انجام میشود و مشخص است وقتی دولت همچنان اصرار به «تصدیگری» در امور اجرایی داشته باشد حجم بالای کار، زمان، بودجه و انرژی بسیار زیادی از مسوولان یک وزارتخانه گرفته و منجر به بروز مشکلات بعدی میشود.

کارشناسان همچنین معتقدند جنس فعالیتها در هر دو حوزه راه و شهرسازی نهتنها متفاوت و مغایر با یکدیگر نیست، بلکه هردو حوزه به نوعی «زنجیرههای مکمل» یکدیگر در نظام شهرسازی و حمل و نقل مدرن محسوب میشوند؛ به اعتقاد آنها هماکنون نگاه به شهرسازی بدون در نظر گرفتن موضوع حملو نقل در شهر و توسعه حملو نقل درون شهری و حتی برونشهری (اتصال شهر به حومه) بدون توسعه شهری و توجه به الزامات آن امکان پذیر نیست؛ کما اینکه یکی از مهمترین عوامل توسعه سریع در برخی شهرهای واقع در کشورهای دور و نزدیک نظیر ژاپن، آلمان، جمهوری آذربایجان و... ، نگاه یکپارچه به موضوع حملو نقل و شهرسازی بوده است.

مساله «بودجه و مکش بیشتر بودجه بخش مسکن و شهرسازی از سوی حوزه راه»، یکی دیگر از استدلالهایی است که صاحبنظران حوزه مسکن به آن پاسخ میدهند؛ به اعتقاد آنها اگرچه ممکن است بودجه حوزه راه و شهرسازی به نفع بخش راه تا حدی در هم تلفیق و ترکیب شده باشد اما واقعیت آن است که حتی در زمان فعالیت جداگانه دولت در هر دو حوزه در قالب دو وزارتخانه مسکن و شهرسازی و راه و ترابری، بودجه بخش راه چند برابر بیشتر از بودجه بخش مسکن و اساسا قابل مقایسه با آن نبوده است، به عبارت دیگر ماهیت بخش مسکن ماهیتی نرم افزاری و از جنس سیاستگذاری است و از این جهت به بودجه چندانی نیاز ندارد. مساله رکود مسکن طی سالهای اخیر نیز استدلالی است که به گفته کارشناسان این بخش هیچگونه ارتباط مستقیم و حتی غیرمستقیمی با موضوع ادغام دو حوزه راه و شهرسازی ندارد؛ رکود مسکن طی سالهای اخیر حتی بیش از آنکه ناشی از عوامل درونبخشی در این بازار باشد منشأ برونبخشی داشته است. ضمن آنکه رونق تاریخی بخش مسکن نیز درست در دوره ادغام وزارت راه و شهرسازی (90 تا 92) اتفاق افتاد.

«غفلت دولت از بخش مسکن در حوزه سیاستگذاری» نیز بهعنوان استدلال پنجم، از دید صاحبنظران حوزه مسکن از جمله دلایل رد شده برای تفکیک محسوب میشود. بررسی اقدامات انجام شده در حوزه مسکن طی دست کم 4 سال گذشته، نشان میدهد در شرایط ادغام، نه تنها سیاستگذاری در بخش مسکن تضعیف نشده است بلکه سیاستهای کاربردی در راستای خروج بازار مسکن از رکود، تقویت قدرت خرید خانوارها، تحریک رونق مسکن از ناحیه تقاضای مصرفی بدون ایجاد شوک قیمتی، صورت گرفته است. طی چهار سال گذشته، ضمن تعریف و راهاندازی سبد متنوعی از ابزارها و نهادهای پولی و مالی در حوزه مسکن، سقف تسهیلات خرید مسکن به نفع تقاضای مصرفی، چهار مرتبه افزایش یافت؛ سقف تسهیلات خرید مسکن که اوایل دهه 90 معادل20 میلیون تومان بود هماکنون به 180میلیون تومان افزایش یافته یعنی طی 6 سال اخیر 9 برابر شده است.

5 آفت تفکیک برای راه و شهرسازی

بررسی ملاحظات کارشناسی تفکیک وزارت راه و شهرسازی بر پایه نظرات کارشناسی صاحبنظران مطرح در حوزه مسکن نشان میدهد علاوه بر آنچه گفته شد، تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مقطع زمانی فعلی دست کم 5 ملاحظه عمده دارد که مسوولان این بخش باید در تصمیمات خود آن را مدنظر قرار دهند. هماکنون فضای کارشناسی بازار مسکن بر این موضوع اتفاق نظر دارد که تفکیک در شرایط فعلی هزینههای بسیار زیاد «مالی»، «اداری» و «زمانی» دارد؛ طوری که نهتنها قادر به بهبود عملکرد و ارتقای بهرهوری در هر دو حوزه راه و شهرسازی نخواهد بود بلکه عملا منجر به «اتلاف زمان و منابع مالی» طی چهارسال پیش رو خواهد شد.

با ادغام دو وزارت راه و ترابری و مسکن و شهرسازی در سال 90، حجم بسیار زیادی از ساختمانها و ملزومات اداری این دو وزارتخانه به فروش رفت، چارت سازمانی هر دو وزارتخانه در جریان ادغام در یک وزارتخانه مشترک به کلی متحول شد، نیروهای جدیدی استخدام شدند و هزینههای هنگفتی از بابت ادغام صرف شد. تفکیک شتابزده این دو حوزه هماکنون در حالی به «منابع بسیار زیاد مالی» و همچنین «اتلاف گسترده زمان» نیازمند است که منجر به «بروز سردرگمی در نیروهای سازمانی» و «مشکلات عدیده در فعالیت منابع انسانی» شاغل در این وزارتخانه نیز میشود.

این در حالی است که صاحبنظران حوزه مسکن معتقدند در شرایط فعلی تفکیک وزارت راه و شهرسازی منجر به بروز پیامد منفی «انحراف منابع» میشود؛ آن هم در وضعیتی که بازار مسکن در آستانه رونق قرار گرفته و با توجه به سیاست برقراری ارتباط خارجی در دوران پساتحریم و جنبشی که هم اکنون دولت در حوزه راه برای تجهیز ناوگان حمل و نقل کشور در حوزههای گوناگون هوایی، ریلی، دریایی و... آغاز کرده است، این وزارتخانه به شدت نیازمند صرفهجویی و تمرکز منابع برای انجام سیاستهای شروع شده در این حوزهها است.

«توقف سیاستگذاریهای یکپارچه دولت در حوزه راه و شهرسازی و سیاست شهرسازی مبتنی بر حمل و نقل عمومی» به خصوص برنامه توسعه شهری مبتنی بر شهرسازی ریل پایه که طی سالهای اخیر به یکی از مهمترین اولویتهای دولت در حوزه راه و شهرسازی تبدیل شده است از دیگر آسیبهای تفکیک در مقطع زمانی فعلی است. بر ایناساس، «بازگشت به عقب» و حتی «پرتاب شدن به چند دهه قبل» در حوزه راه و شهرسازی از دیگر ملاحظاتی است که به اعتقاد برخی صاحبنظران حوزه مسکن در رابطه با پیامدهای منفی تفکیک وزارت راه و شهرسازی مطرح است. صاحبنظران حوزه مسکن همچنین توصیه میکنند هر تصمیمی در رابطه با تفکیک یا ادغام وزارتخانهها به خصوص تفکیک وزارت راه و شهرسازی در مقطع زمانی فعلی باید از هر نوع «مقاصد سیاسی» خالی باشد.

تفکیک؛ پرتاب به ناکجا آباد؟

رئیس مرکز توسعه و سیاستهای راهبردی وزارت راه و شهرسازی، گفت: با توجه به آنکه هزینههای تفکیک به مراتب بیش از هزینههای ادغام است، تفکیک وزارت راه و شهرسازی در شرایط فعلی نه تنها بازگشت به عقب بلکه نوعی پرتاب شدن به سالهای دورتر و حتی دههها قبل محسوب میشود. احسان پشتمشهدی گفت: تفکیک در مقطع زمانی حاضر به دلیل هزینههای هنگفت، بروز سرگشتگی و سردرگمی در میان مسوولان و کارکنان، درگیریهای مربوط به تقسیم منابع، اموال و نیروها و... تمام وقت، انرژی و بودجه وزارت راه و شهرسازی را برای چند سال صرف خود خواهد کرد؛ به این ترتیب این تفکیک نه تنها منجر به بروز رونق در بازار مسکن نمیشود بلکه به دلایلی که گفته شد خود میتواند بهعنوان عامل ضدرونق در بازار مسکن هم اثرگذار باشد. وی تاکید کرد: تفکیک عجولانه بهطور قطع نه تنها منجر به بروز بیعدالتی میشود بلکه مشکلات ساختاری عمیقی در هر دو بخش و کل حوزهها بر جای خواهد گذاشت.

پشتمشهدی افزود: مباحث جدیدی در حوزه حمل و نقل و مسکن مطرح شده است که این دو مقوله را برای رسیدن به توسعه شهری پایدار در ارتباط با هم قرار میدهد؛ تا پیش از این مباحث حمل و نقل بدون مفهوم کاربری زمین مورد توجه بود و مباحث شهرسازی نیز بدون توجه به مفهوم توسعه مبتنی بر حمل و نقل پیگیری میشد. وی تاکید کرد: ایندر حالی است که هماکنون در کل دنیا از حمل و نقل بهعنوان عامل توسعه شهری و زیرساخت شهری و از شهرسازی بهعنوان عامل توسعه حمل و نقل شهری استفاده میشود.

تجربه شهرهای توسعه یافته دنیا نشان از پیوند معنادار بندر، دریا، فرودگاه و سایر حوزههای حمل و نقلی با توسعه شهری و مفهوم شهرسازی دارد که دربردارنده مزایای زیادی برای این شهرها از جمله درآمدهای پایدار در کنار توسعه شهری است. در واقع یکی از مهمترین دلایل ادغام وزارت راه و شهرسازی در سال 90، توسعه متوازن مفهوم شهرسازی و حمل و نقل بود که نه تنها برای آینده شهرها مفید و مهم تلقی میشود بلکه سطوح علمی و کارشناسی در هر دو حوزه را ارتقا میدهد.

پایان آزمون و خطا در راه و مسکن

مشاور وزیر راه و شهرسازی نیز با بیان اینکه تفکیک مجدد دو حوزه راه و شهرسازی پس از گذشت 6 سال از ادغام آنها در وزارت راه و شهرسازی، تکرار نوعی آزمون و خطای تجربه شده در گذشته است گفت: تفکیک باید آخرین راهحل برای حل استدلالهای مطرح برای افزایش کارآیی در حوزه راه و مسکن باشد. غلامرضا سلامی افزود: طی 6 سال گذشته انرژی و زمان زیادی برای نهادینه کردن موضوع ادغام وزارت مسکن با وزارت راه در وزارت راه و شهرسازی صرف شد که تفکیک مجدد این دو بهطور قطع هزینههای مضاعفتری را به دولت تحمیل میکند و حتی به فرض ایجاد مزیت برای بخش مسکن، دست کم تا چند سال پیشرو دولت را تنها درگیر در مشکلات این جداسازی کرده و مزیتهای موردنظر در کوتاه مدت و حتی میان مدت نیز به دلیل همین گرفتاریها ظاهر نخواهد شد.

وی کوچکسازی دولت و رفع تصدیگری از وزارتخانه را مهمترین راهکار برای افزایش بهرهوری در حوزه راه و مسکن عنوان کرد و گفت: واقعیت این است که طرح موضوع تفکیک در حکم استفاده از ابزاری مقطعی اما با هزینه بسیار گزاف برای دولت است و نمیتواند بهرهوری مورد انتظار را در هر دو حوزه ایجاد کند. سلامی تاکید کرد: حل مشکلات فعلی در شهرها، از جمله تمرکز جمعیت در برخی مناطق و خالی بودن نقاط مستعد جمعیتپذیری بدون توجه و نگاه یکپارچه به دو حوزه راه و شهرسازی امکانپذیر نیست.

وزن بیشتر معایب تجزیه

مدیرکل دفتر اقتصاد مسکن وزارت راه و شهرسازی نیز که از سالهای ابتدایی ادغام دو وزارت مسکن و شهرسازی و راه وترابری در این وزارتخانه حضور دارد و پیش از آن نیز در این وزارتخانه مشغول به کار بوده است، گفت: تفکیک وزارت راه و شهرسازی دو وجه دارد که یکی مربوط به جنبههای مثبت تفکیک و دیگری جنبههای مثبت عدم تفکیک و ادامه فعالیت دو حوزه در یک وزارتخانه مشترک میشود. علی چگینی افزود: رابطه جدایی ناپذیر برنامهها و سیاستهای اخیر شهرسازی، مسکن وحمل و نقل در صورت تفکیک متحمل آسیب جدی خواهد شد؛ این درحالی است که از سوی دیگر منجر به از بین رفتن هماهنگیهای موجود میان سیاستهای اجرایی بخش مسکن و تاخیر در اجرای برنامهها خواهد شد؛ بهعنوان مثال هماکنون در توسعه شهرها در بسیاری موارد به همکاری عوامل بخش حمل و نقل نیاز است که یکپارچگی وزارت راه و شهرسازی این امکان را به سرعت فراهم میکند. وی خاطرنشان کرد: در واقع زندگی در شهر و حمل و نقل در شهر دو حلقه مکمل هستند و در صورت جدایی این دو هماهنگیهای مورد نیاز برای توسعه شهری از بین خواهد رفت.

چگینی افزود: با این وجود تفکیک دو حوزه دربردارنده دو مزیت نسبی برای بازار مسکن میتواند باشد؛ از جمله آنکه وزیر مربوطه از فرصت کافی برای تعمق در سیاستگذاری بهرهمند خواهد شد درحالی که هماکنون بخشی از این فرصت متوجه حوزه راهو حملو نقل است؛ از سوی دیگر، تفکیک میتواند منجر به خروج اعتبارات بخش مسکن از سایه اعتبارات راه وترابری شود؛ هرچند در مقایسه مزایا و معایب تفکیک، وزن معایب تفکیک به مراتب بیشتر از مزایای آن است.

تفکیک شتابزده ممنوع!

محمود جهانی، صاحبنظر حوزه مسکن که سابقه مدیریت در این حوزه در دوره قبل از ادغام وزارت مسکن و شهرسازی با وزارت راه و ترابری را در سمت مدیرکل دفتر برنامهریزی و اقتصاد مسکن بر عهده داشته و تا اوایل ادغام این دو وزارتخانه نیز در این حوزه مشغول به کار بوده است، در این باره گفت: هر چند ادغام دو وزارتخانه در سال 90 عجولانه و غیراصولی انجام شد اما دولت در مقطع زمانی حاضر نیز باید از تکرار این اقدام عجولانه اینبار در شکل تفکیک خودداری کند. وی خاطرنشان کرد: لازم است به منظور ارتقای بهرهوری در هر دو حوزه راه و شهرسازی و به خصوص بخش مسکن، برنامههای بلندمدتتری پایهریزی شود؛ برایناساس میتوان بر واگذاری مسوولیت سیاستگذاری در حوزه شهرسازی به وزارت کشور و حکومتهای محلی و همچنین سیاستگذاریهای کلان مالی در این بخش به بانک توسعهای مسکن و واگذاری امور اجرایی به بخش خصوصی تاکید کرد. جهانی تاکید کرد: در بلندمدت باید به سمتی برویم که دولت هر چه بیشتر کوچکتر و امور اجرایی از سوی بخش خصوصی انجام شود.

ادامه سیاستها پس از تفکیک

رئیس مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی و معاون وزیر راه و شهرسازی معتقد است: هر چند موضوع تفکیک به تازگی مطرح شده و دلایل رسمی از این تصمیم از سوی دولت اعلام نشده است اما بهطور قطع در صورت نهایی شدن چنین تصمیمی این اقدام با درنظر گرفتن تمام ملاحظات صورت خواهد گرفت. محمدشکرچیزاده اعلام کرد: نمیتوان انکار کرد که ادغام دو وزارتخانه «راه وترابری» و «مسکن و شهرسازی»با یکدیگر فرصت طرح موضوعات مشترک و توسعه یکپارچه حملونقل و شهر را ایجاد کرد اما حتی در صورت تفکیک، بهطور قطع دولت این سیاستها را دنبال کرده و با تشکیل کارگروهها و تصویب دستورالعملهای لازم مانع از توقف برنامههای توسعهای مرتبط با هر دو بخش خواهد شد.