خلأ قانونی مدیریت بدهی

معاونت امور اقتصادی وزارت اقتصاد گزیدهای از کتاب چارچوب قانونی نظام مدیریت بدهی دولت را در گزارشی منتشر کرده است که حسین میرشجاعیان معاون وزیر اقتصاد در ابتدای آن آورده است: بالندگی و طراوت نظام مالی کشور وابسته به قدرت پاسخگویی، شفافیت و شیوه نظارت و گزارشگری آن در حوزه گوناگون است. به عبارتی نظام مالی کشور با میزان بازخورد و پاسخگویی آن محک میخورد . بر این اساس ضروری است متناسب با ظرفیتها و نیازهای نظام مالی قوانین مدون و منسجمی در حوزههای مختلف که ارتقای پاسخگویی را به همراه داشته باشد تصویب و اجرا شود.

یکی از ابعاد مهم مدیریت مالی بخش عمومی کشور که قانون گذاری در آن مغفول مانده، مدیریت بدهیهای عمومی است. پیشینه نظام مدیریت مالی عمومی ایران حاکی از آن است که مقوله مدیریت بدهیهای عمومی به دلیل تسلط منابع نفتی در بودجه عمومی از یکسو و فقدان قوانین و مقررات جامع و شفاف از سوی دیگر به رقم وجود سابقه دیرینه قانون گذاری در حوزه مدیریت مالی بخش عمومی به طور شایسته مورد توجه قرار نگرفته است.

این در حالی است که در عرصه بین المللی مدیریت بدهیهای عمومی پایدار با عنوان یک خط مشی سیاستی از دیرباز تا به امروز اهمیت داشته است. این موضوع به ویژه پس از بحران مالی جهانی در سال 2008 و بحران بدهی عمومی در بازارهای توسعه یافته مورد توجه روزافزون دولتها قرار گرفت که نتیجه آن تدوین رهنمودهای بین المللی جهت مدیریت بدهیهای عمومی بوده است.

در ایران علی رغم آنکه بعضی از ابعاد مدیریت بدهیهای عمومی در قوانین و مقررات مختلف از جمله قانون پولی و بانکی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و غیره به صورت پراکنده لحاظ شده است. لیکن قانون مدون و منسجمی در این زمینه وجود ندارد.

این تنگناها و نارساییهای قانونی موجب تضعیف انضباط مالی و ناپایداری بدهیها و تعهدات مالی دولت شده که نتیجه آن انباشت حجم قابل توجه بدهیها و تعهدات دولت بوده است. در این راستا با تصویب و اجرای قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور برخی احکام قانونی جدید در حوزه مدیریت بدهیها مدنظر قرار گرفته است. لیکن بسیاری از مولفهها و الزامات قانونی در این حوزه کماکان مسکوت ماندهاند.

بر این اساس طراحی چارچوب قانونی یکپارچه و منطبق با استانداردهای جهانی برای مدیریت بدهیها و تعهدات عمومی متناسب با ویژگیهای اقتصاد کلان کشور اجتناب ناپذیر است. علی رغم وجود این ضرورت متاسفانه مطالعه تفضیلی دربارهی قانون مدیریت بدهیها برای اقتصاد ایران انجام نشده است. در این زمینه به نظر میرسد بهره گیری از تجارب کشورهای پیشرو و استفاده از رهنمودها و دستورالعملهای سازمانهای بین المللی به ویژه صندوق بین المللی پول و بانک جهانی میتواند برای روشن کردن افق طراحی چارچوب قانونی مناسب مفید باشد.

در مقدمه این کتاب آمده است: موضوع بدهیهای دولت بر ضرورت مدیریت آنها در زمره رویکردهای اصلی دولت در زمینهی خروج غیرتورمی از رکود اقتصادی مدنظر قرار گرفته است. برای دستیابی به این مهم، طراحی چارچوبهای قانونی مدیریت بدهیهای دولت اجتناب ناپذیر است. در این ارتباط نظام مدیریت مالی دولت در ایران علی رغم سابقه دیرینه آن در حوزه مدیریت بدهیها در آغاز راه است و به تبع ارتقای شفافیت و انضباط مالی دولت مستلزم تدوین ترتیبات قانونی و اجرایی کارا و اثربخش در این حوزه است.

پس از بحران مالی جهانی سال 2008 سیاست مدیریت بدهیهای عمومی به منظور دستیابی به ثبات مالی مجددا مورد توجه واقع شد. مدیریت صحیح بدهیهای عمومی نیاز به چارچوب و پایههای قانونی قوی دارد. در طراحی چارچوبهای قانونی مسائل حقوقی پیچیدهای وجود دارد که لازم است که این مسائل مورد ارزیابی قرار بگیرند.

در بخش کلیات این کتاب آمده است: پایداری بدهیهای عمومی به عنوان یک خط مشی سیاستی از قرن هجدهم تا به امروز اهمیت داشته است. اخیرا بحران بدهی عمومی در بازارهای توسعه یافته و در حال توسعه به ویژه در پی بحران مالی جهانی موجب جلب توجه نسبت به ضرورت پایداری بدهی عمومی شده است. در واقع ناپایداری بدهیهای عمومی نه تنها بر بی ثباتی اقتصادی، بلکه بی ثباتی بخش مالی را به دنبال دارد.

مدیریت صحیح بدهیهای عمومی نیل به اهداف پایداری بدهیها را تسریع میکند. مدیریت بدهیهای عمومی فرآیند تدوین و اجرای راهبرد مشخص برای مدیریت، میان مدت و بلند مدت بدهیهای دولت به منظور تامین منابع مالی مورد نیاز دولت با کمترین هزینه ممکن است.

همچنین درباره چارچوب قانونی مدیریت بدهی عمومی آورده شده: به طور کلی چارچوب قانونی مدیریت بدهیهای عمومی اعم از قوانین عمومی و اختصاصی شامل ترتیبات و نهادهای ناظر بر بدهی بخش عمومی است. قوانین عمومی در این زمینه شامل مجموعهای از قوانین است که اختیارات دولت را جهت استقراض و اجرای فعالیتهای مدیریت بدهی، نقشها و مسوولیتهای عوامل تاثیرگذار در مدیریت بدهیهای عمومی و سایر مسائل اصولی و ترتیباتی که بدهیهای عمومی را تحت تاثیر قرار میدهند، تعیین میکند.

قانون اختصاصی بدهیهای عمومی غالبا شامل قوانین مرتبط با موضوعات خاص مانند ترتیبات قراردادی، منافع و حقوق اقتصادی و وظایف دولت و طرف قرارداد دولت است.

در بخش منابع قانونی مدیریت بدهیهای عمومی این گزارش آمده است: چارچوبهای قانونی مدیریت بدهیهای عمومی شامل مجموعه پیچیدهای از قوانین در سطوح مختلف است. این سطوح میتواند شامل تمام یا ترکیبی از چارچوبهای قانونی فراملی یا محلی باشد. چارچوب فراملی میتواند در یک قلمروی حقوقی (کشورها و اتحادیههای پولی) مشخص و بر مدیریت بدهیهای عمومی تاثیر بگذارد. برای مثال معاهدات اتحادیههای پولی میتواند بر اعمال محدودیتها و بدهی عمومی و سیاست مالی مناسب باشد و قوانین فراملی میتواند در صورت تصویب و اعمال الزامات اجرای معاهدات در سطح ملی و بخشی از قانون ملی اعضاء تبدیل شود.

در جمع بندی و نتیجهگیری این گزارش آمده است: بررسیها نشان میدهد پس از بحران مالی جهانی سال 2008 به منظور اجرای اقدامات تثبیت مالی، رویکردها و تصمیمات جدیدی صورت گرفته است. چنانچه اهمیت نقش و جایگاه مدیریت مالی عمومی و به خصوص مدیریت بدهیها را نزد دولتها به عنوان ابزار مهمی در دستیابی به پایداری مالی و اقتصادی بیش از پیش برجسته کرده است. در این مسیر موفقیت اقدامات تثبیت مالی به شکل گستردهای متاثر از دو رکن اساسی ترتیبات قانونی و نهادی مدیریت بدهیها است.

مدیریت صحیح بدهیهای عمومی نیاز به بنیانها و پایههای قانونی قوی دارد به نحوی که بتواند پشتوانه قانونی مناسبی را برای تدوین راهبردهای میان مدت و بلند مدت و اجرای مناسب آن به منظور دستیابی به پایداری مالی در کمترین هزینه فراهم آورد و براین رهنمودها و توصیه نهادها و سازمانهای بین المللی بر پایه تجارب بین المللی که الزامات کلیدی مورد نیاز را در طراحی چارچوب قانونی کارآمد مدیریت بدهیها مطرح کرده بدین شرح است:

ابتدا منابع قانونی حاکم بر مدیریت بدهیهای عمومی که از کشوری به کشور دیگر متفاوت است میتواند شامل قانون اساسی و قوانین اولیه باشد که ساختار قانون وسیعی را جهت مدیریت بدهیهای عمومی فراهم میکند. مواردی که ممکن است در قانون اساسی تصریح شوند عبارتند از: ساختار و اختیارات سیاسی، اختیارات مالی، تشکیلات سازمانی، چارچوب حسابداری و گزارش دهی و سایر قوانین مرتبط. البته همراه با تدوین و وضع قوانین بسیاری از کشورها در زمینه مدیریت بدهی عمومی، بخشنامهها و احکام (ثانویه) جهت تکمیل چارچوب قانونی اولیه خود استفاده میکنند.

گفتنی است ملاحظه اصلی در ارتباط با طراحی چارچوبهای قانونی باید مدنظر قرار گیرد حوزهای است که با نیاز به تدوین قوانین جدید و یا اصلاح قوانین موجود دارد.

همچنین مطابق با رهنمودهای بینالمللی حوزه تحت پوشش مدیریت بدهیها باید به گونهای تعیین شود که امکان مدیریت بدهی و تعهدات عمومی کل بخش عمومی با عنوان یک مجموعه را فراهم کند.

در بسیاری از کشورها الزام به تبیین اهداف و تدوین راهبرد میان مدت مدیریت بدهی با عنوان یکی از عناصر کلیدی، چارچوب مدیریت مطلوب بدهی، در قانون مدیریت بدهی لحاظ میشود.

تشکیلات سازمانی مدیریت بدهیهای عمومی، یکی از مولفههای اساسی قانون بدهیهاست. ترتیبات مذکور باید ضمن شفافیت و انعطاف پذیری لازم در اجرای عملیات مدیریت بدهیها، نظارت بر اقدامات اجرایی را نیز بهبود ببخشد.

شفافیت در عملیات بدهی عمومی یک ابزار کلیدی جهت ارتقای مسوولیت پذیری و پاسخگویی مالی است. سیستم مناسب جهت گزارش دهی و اعلام عمومی باید در چارچوب قانونی پیش بینی شود.

این گزارش درباره قوانین و مقررات مرتبط با بدهیهای عمومی در ایران آورده است: به جهت عدم کفایت و شفافیت و در عین حال پراکندگی و ناهماهنگی رویههای اجرایی و قانونی حاکم بر نظام مدیریت بدهیها، نیاز به تدوین و ارائهی الگوی مناسب قانونی که در بردارنده ترتیبات اجرایی، سازمانی، نظارت و پاسخگویی در حوزه مدیریت بدهیها باشد ضرورتی اجتناب ناپذیر است. بررسیهای انجام شده از احصاء قوانین و مقررات مربوط به بدهیها در ایران حاکی از آن است در ارتباط با سیاست گذاری، اخذ وام و تسهیلات، چگونگی انتشار اوراق مالی اعم از اوراق مشارکت، صکوک و اسناد خزانه ترتیبات اجرایی متعددی اعم از وزارت اقتصاد، شورای اقتصاد، بانک مرکزی، سازمان برنامه و بودجه و برخی واحدهای دولتی دیگر دخیل هستند که این امر فرآیند رصد، پایش و نظارت و پاسخگویی را در نظام مالی ایران با مشکلات عدیده مواجه کرده است.