جعبه ‌ابزار بحران مالی شهرداری‌ها

نتایج این تحقیقات که تحت عنوان «مناسبات مالی دولت و شهرداریها» منتشر شده و وضعیت نظام مالی شهرداریهای کشور در مقایسه با 7 کشور پیشرفته و در حال توسعه را بررسی کرده است، نشان میدهد: مسیری که شهرداریهای ایران در آن قرار دارند اگر در دو منظر مرزبندی و تقسیم وظایف دولتهای محلی و مرکزی در امور شهری و همچنین روابط مالی دولت محلی و مرکزی مطابق با الگوی موفق سایر کشورها اصلاح نشود، میتواند به ورشکستگی شهرداریها منجر شود. دولت و مجلس با اتفاقنظر بر سر ساماندهی این نظام میتوانند این راه را به کمک جعبه ابزار مالی-مدیریتی به مسیر اصلی و صحیح بازگردانند.

مرکز پژوهشهای مجلس در عین حال در این تحقیقات هشدار میدهد اگر به فوریت نسبت به تغییر مسیر مالی شهرداریها، چه در دولت و چه در مجلس اقدام نشود، به احتمال زیاد شهرداریها در آینده نزدیک به بحران مالی غیرقابل کنترل که میتواند بار سنگین حل بحران بانکها، دولت و... را بیشتر کند، دچار شوند.

این مطالعات با بررسی الگوی موفق 7 کشور شامل آمریکا، آلمان، فرانسه، استرالیا، هند، چین و اندونزی بهعنوان کشورهای پیشرفته و در حال توسعه نشان میدهد از منظر مرزبندی و تقسیم وظایف دولتهای محلی و مرکزی در امور شهری، در این کشورها بخش قابل توجهی از مسوولیتهای مدیریتی و خدماتی شهرها در اختیار دولتهای محلی (شهرداریها) قرار دارد و به تعبیر دیگر دولتهای محلی سکان اداره امور خدمات مربوط به شهرها را در اختیار خود گرفتهاند. نتایج بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس 5 مسوولیت و وظیفه مرتبط با شهر در 7 کشور مورد بررسی را شناسایی کرده که بهصورت کامل در اختیار دولتهای محلی یا منطقهای (استانداریها) قرار دارد و برخی از آنها بهصورت مشترک بین دولتهای محلی، منطقهای و مرکزی اداره میشود.

خدمات آموزشی مدارس عمدتا ابتدایی و متوسطه از جمله این وظایف است که به ویژه در کشورهای در حال توسعه آسیایی کاملا در اختیار دولتهای محلی یا منطقهای قرار دارد. در کشورهای پیشرفته نیز خدمات پلیس از سوی سطوح ایالتی-استانی یا محلی اداره میشود یا به عبارت دیگر این مسوولیت در اختیار دولت مرکزی نیست یا دامنه مسوولیتهای دولت در این زمینه محدود است. همچنین خدمات زیرساختی شهرها از جمله آب در کشورهای آسیایی در اختیار دولتهای محلی است. علاوه بر این تامین و عرضه مسکن شهری به ویژه مسکن اجتماعی نیز از جمله مسوولیتهای دولتهای محلی در کشورهای مورد بررسی بوده است. حتی از میان کشورهای مورد بررسی، در کشورهای آسیایی مباحث کشاورزی به نوعی تحت اختیار دولتهای محلی است.

پس از بررسی محدوده اختیارات دولتهای محلی در امور مرتبط شهری در کشورهای مورد بررسی، مرکز پژوهشهای مجلس در بخشی از جعبه ابزار مالی-مدیریتی برای حل بحران شهرداریها مربوط به واگذاری برخی وظایف دولت به شهرداریها پیشنهاد داده است تصدیگری دولت در 6 حوزه به نفع مدیریت یکپارچه شهری و افزایش مسوولیت شهرداریها کاهش پیدا کند. این وظایف شامل فعالیت مدارس، بهداشت عمومی، امور مسکن و شهرسازی، محیطزیست، امور خدمات ورزشی و فرهنگی است. همچنین مطابق با الگوی تجربه شده و موفق در نظام مدیریت شهری سایر کشورهای مورد بررسی، زمینه لازم برای ایجاد مشارکت شهرداریها در مطالعه، برنامهریزی و اجرای طرحهای آب و فاضلاب شهری، مالکیت و اداره واحدهای این حوزه با اتخاذ رویکردهای توانمندسازی شهرداریها باید فراهم شود. به این ترتیب شرکتهای آب و فاضلاب شهری در کلانشهرها به شهرداریها واگذار خواهد شد. علاوه بر حوزه آب و فاضلاب، انتقال و توزیع برق و گاز و مالکیتهای مربوط به آنها به ویژه در کلانشهرها به مدیریت شهری مناطق واگذار میشود. مدیریت پلیس راهنمایی شهرها، به ویژه در کلانشهرها نیز به شهرداریها واگذار میشود.

در حال حاضر وظایف و مسوولیتهای شهرداری در 13 سرفصل خلاصه میشود که در مقایسه با وظایف دولتهای محلی که در سایر کشورها وجود دارد، محدود و ناچیز است. ایجاد و توسعه تاسیسات فاضلاب شهری، احداث و ترمیم خیابانها و معابر، نگهداری و تسطیح معابر، خدمات حملونقل مترو، تاکسی و اتوبوس، تاسیسات حفاظتی شهرها و آتشنشانی از جمله این وظایف است. مرکز پژوهشهای مجلس در این بررسی تاکیده کرده با انتقال وظایف دولت در امور مرتبط شهری به شهرداری باید اعتبارات مالی و بودجهای مربوط به دستگاهها و سازمانهای مرتبط با این حوزهها به شهرداریها منتقل شود که میتواند منابع مالی جدید و در عین حال سالم و پایدار را برای شهرداریها ایجاد کند و جایگزین منابع ناسالم کنونی در بودجه سالانه شهرداریها شود.

در عین حال یکی از نکات مهم دیگری که در این مطالعه به آن توجه شده، این است که دولتهای محلی 7 کشور مورد بررسی چه کانالهایی را برای مباحث تامین مالی و شهری در اختیار دارند و روابط مالی دولتهای مرکزی و محلی به چه شکل است. نتایج این بررسی نشان میدهد دامنه اختیارات و تنوع ابزارهای مالی دولتهای محلی در این 7کشور به مراتب گستردهتر از آن چیزی است که شهرداریهای ایران در اختیار دارند. بدین معنی که منابع مالی دولتهای محلی در این کشورها عمدتا از بهای خدمات و عوارض شهری، مالیاتهای مشترک دولت مرکزی و محلی، کمکهای بلاعوض دولتی و بازارهای مالی(انتشار اوراق قرضه شهری) تامین میشود. نکته جالب آنکه در اغلب کشورهای مورد بررسی اختیار وضع مالیات به دولتهای محلی و منطقهای در سطح گسترده واگذار شده طوری که دامنه دخالت دولت مرکزی در این حوزه محدود است.

این در حالی است که در نظام مدیریت شهری ایران اختیار لغو یا ایجاد عوارض شهری محدود است. در این مطالعات مشخص شده است که بخش قابل توجهی از منابع مالی شهرداریهای کشورهای مورد بررسی از محل مالیاتهای مشترک بین دولتهای محلی و مرکزی در چهار حوزه شامل مالیات بر درآمد، مالیات بر کسب و کار، مالیات بر مستغلات و مالیات بر وسایل نقلیه تعریف شده است. اما در ایران تنها مالیات مشترک میان دولت و شهرداری، مالیات بر ارزش افزوده است که همین یک مورد نیز به نسبتی نابرابر میان دولت و شهرداری تقسیم میشود. به این معنا که مطابق قانون مالیات بر ارزش افزوده، سهم شهرداریها و دولت از این مالیات در مورد تمامی کالاها و خدمات به ترتیب 5/ 1 و 5/ 1درصد است. از آنجا که مطابق با قانون برنامه چهارم توسعه، نرخ مالیات بر ارزش افزوده باید هرساله یکدرصد افزایش پیدا کند و در سال آخر برنامه به 8 درصد برسد، نرخ مالیات بر ارزش افزوده در سال 90 به 4 درصد و سهم شهرداریها و دولت از این مالیات به ترتیب به 8/ 1 و 2/ 2 درصد افزایش یافته است.

برخلاف تجربه ایران در مورد نحوه تقسیم مالیاتهای مشترک دولت و شهرداری، در آمریکا نحوه تقسیم مالیات بر عهده دولتهای محلی است یا آنکه در کشورهای ژاپن وفرانسه بهجای مالیات مشترک، پایههای مالیات مشترک وجود دارد. بهعنوان مثال سهم بخشهای مختلف از یک ردیف مالیاتی همچون مالیات بر مستغلات به ترتیب 10،5 و یک درصد است. اما در ایران اساسا چنین پدیدهای وجود ندارد و اشتراک پایههای مالیاتی تا به حال اجرا نشدهاست.

همینطور یکی دیگر از منابع مالی پایدار دولتهای محلی در سایر کشورها، کمکهای بلاعوض دولت است که به شکل مشروط و غیرمشروط به شهرداریها پرداخت میشود. در همه کشورهای موردمطالعه که در تحقیق مرکز پژوهشهای مجلس به آنها اشاره شده است، کمکهای بلاعوض دولتی به شهرداریها برای تامین منابع مالی موردنیاز برای سرمایهگذاری در پروژههای زیرساختی شهر و عمدتا حمل و نقل عمومی مصرف میشود. علاوه بر این، مطالعات مرکز پژوهشها نشان میدهد: اگرچه در ایران همچون سایر کشورها شهرداریها از کمکهای دولتی سهم دارند اما این نوع کمکها در ایران دارای سه اشکال بزرگ است. این اشکالات به این دلیل است که میزان این کمکها اندک بوده و فقط به شهرداریهای کوچک پرداخت میشود.

دوم آنکه این کمکها از محل بودجه عمرانی راسا از سوی خود دولت خرج میشود و سوم آنکه سهم این کمکها در بودجه سالانه شهرداریها ناچیز است. براساس نتایج این تحقیق یکی از محلهای دیگر برای تنظیم روابط مالی دولت و شهرداری، استفاده از بازارهای مالی است که عمدتا در سایر کشورها برای توسعه حملونقل عمومی استفاده میشود. استفاده از این ابزار اگر چه در در ایران هم وجود دارد اما به دلایلی همچون فقدان بسترهای قانونی مناسب و ارزش اعتباری پایین شهرداریها از نظر وامدهندگان چندان متداول نیست. مرکز پژوهشهای مجلس در قالب بخش دوم جعبه ابزار مالی-مدیریتی پیشنهاد میدهد از طریق اصلاح و بازتنظیم روابط دولت و شهرداری، دامنه اختیار و ابزارهای موردنیاز شهرداری، با هدف ایجاد شفافیت مالی، جداسازی منابع ناسالم از بودجه شهرداریها و دوری از مسیر منتهی به بحران مالی غیرقابل کنترل، متنوع شود. مسیر اول برای بازآرایی روابط مالی دولت و شهرداری، اصلاح برخی مواد قانونی شورایشهر در تعیین بهای خدمات و عوارض شهری است. براین اساس در هر شهر تعیین بهای خدمات شهری به پیشنهاد شهردار و تصویب شورایشهر صورت میگیرد و فرمانداری و شورای رقابت در تصویب نرخها دخالتی نخواهند کرد. در زمینه تعیین عوارض شهری نیز سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور موظف به تهیه لایحه اصلاح قانون نوسازی به منظور افزایش درآمد شهرداریها خواهد بود و پس از تصویب این لایحه، عوارض محلی که براساس مصوبات شورایشهر تحت عنوان عوارض تراکم، تغییر کاربری و پذیره وضع و وصول میشود، لغو خواهد شد. تعیین مالیاتهای مشترک و اختصاص برخی مالیاتها به شهرداریهای کشور نیز دومین مسیری است که برای تنظیم روابط مالی دولت و شهرداریها پیشنهاد شدهاست.

علاوه بر این شهرداریها میتوانند برای کاهش هزینههای استقراض از بازار مالی مشترکا اقدام به انتشار اوراق مشارکت کنند. در این جعبه ابزار اگرچه استفاده گسترده شهرداریها از بازارهای مالی مجاز شناخته شده اما در عین حال شهرداریها قبل و بعد از استقراض از سیستم بانکی و بازارهای مالی ملزم به انتشار عمومی اطلاعات مالی خود در جهت شفافسازی شدهاند و تاکید شدهاست سقف بدهی شهرداریها باید چنان باشد که تعهدات بازپرداخت اصل و سود بدهیهای شهرداریها، در هیچ سال مالی از 20درصد مجموع درآمدهای آن در آن سال مالی تجاوز نکند.

به گفته کارشناسان شهری با اجرای این مدل مدیریت شهری، امکان بروز فساد در امور مدیریت شهری کاهش مییابد و به نوعی اهرم بازدارنده برای مدیریت شهری جهت اجرای پروژههای شهری غیرضرور خواهد بود. در بخش پایانی این مطالعات نیز با اشاره به الگوی تجربه شده در 7 کشور مورد بررسی تاکید شده که در نظام جدید مدیریت شهری که روابط مالی دولت و شهرداری بازتنظیم میشود و شهرداریها به استفاده از منابع مالی جدید مجهز میشوند، در هر شرایطی ارائه حداقل خدمات شهرداریها شامل جمعآوری زباله، تنظیف معابر، خدمات مترو و اتوبوسرانی و نگهداری فضای سبز باید تضمین شود و محدودیتهای مالی اعمال شده بر شهرداری نباید مانع از ارائه این خدمات شود.