4 عامل شکست خصوصی‌سازی

شرکتهایی که بهواسطه خصوصیسازیهای ناموفق در ایران بهوجود آمدهاند. از اینرو بخشخصوصی کشور همواره نسبت به فعالیت این شرکتها از جایگاه منتقد سخن گفته و بخش دولتی نیز بهرغم پذیرفتن این انتقادات و وعدههایی که داده، نتوانسته این معضل را برطرف کند.

حال در دولت دوازدهم هم این مساله بهعنوان یکی از مطالبات اصلی بخشخصوصی و یکی از اصلیترین برنامههای وزرای اقتصادی این دولت مطرح شده است، بهگونهای که نقل محافل دولتی و بخشخصوصی، سروسامان دادن به روند واگذاریها است. وزرای پیشین اقتصادی بارها از تریبونهای مختلف در اینباره به همکاران خود در دولت تذکر دادهاند که شرکتهای زیرمجموعهشان را واگذار کنند. اما گویا در این بخش هیچیک از وزرا و مسوولان حاضر به واگذاری داراییهای خود نیستند. از سوی دیگر آنچه پس از برجام درخصوص قراردادهای منعقد شده مطرح بود، حکایت از برندهبودن شرکتهای خصولتی در جذب سرمایه دارد که این موضوع بارها از سوی فعالان بخشخصوصی گوشزد شد، چراکه آنها نتوانسته بودند از فضای ایجاد شده پس از برجام در رقابت با شرکتهای خصولتی بهدلیل رانتها استفاده کنند.

تجربه خصوصیسازی در دنیا نشان میدهد که برای دستیابی به موفقیت در این امر به پیششرطهایی نیاز است و دولتها نیز در قبال این مساله وظایفی را بر عهده دارند. اینکه چرا در ایران، اجرای اصل44 قانون اساسی به بنبست رسیده، موضوعی است که مرکز تحقیقات و بررسیهای اقتصادی اتاق ایران در گزارش پیشرو به آن پرداخته است. این گزارش 4عامل «وجود فساد گسترده»، «محیط کسبوکار نامساعد»، «بیثباتی اقتصاد کلان» و «حقوق مالکیت ناکارآمد» را عامل شکست خصوصیسازی در ایران معرفی کرده است.

در مورد نقش دولت در اقتصاد و حدود دخالت آن، نظریههای مختلفی وجود دارد. برخی معتقدند که اگرچه دخالت دولت در کوتاهمدت نتایجی از قبیل رشد اقتصادی، افزایش اشتغال، ثبات اقتصادی و مواردی از این قبیل را به دنبال دارد، اما ممکن است در بلندمدت منجر به پیدایش مواردی نظیر انحصارات دولتی، فساد و توزیع رانت، بوروکراسی شدید، حمایتهای ناکارآمد، عدم تخصیص بهینه منابع و سایر موارد شود. بنابراین با توجه به این موضوع، از دهه 1980 این تفکر بهوجود آمد که سهم دولت در اقتصاد بسیار افزایش یافته و برای کاهش این سهم باید تدابیری اندیشیده شود تا به تقویت جایگاه بخشخصوصی و کاهش نقش دولت در فعالیتهای اقتصادی بینجامد.

از همینرو خصوصیسازی، تحت برنامه تعدیل ساختاری به منظور کوچکسازی و کارآمدسازی دولتها، ازسوی سازمانهای بینالمللی به کشورهای دنیا توصیه و با پیادهسازی این سیاست در ابعاد گسترده، نتایج متفاوتی در کشورهای مختلف با سطوح متفاوت توسعه حاصل شد. سیاست خصوصیسازی در هر کشور با توجه به متفاوت بودن راهبردها و برنامههای اقتصادی، برای دستیابی به اهداف خاصی دنبال میشود که از جمله اهم اهداف اجرای این سیاست میتوان به تقویت ساختار رقابتی اقتصاد، افزایش بهرهوری، تقویت نقش بخشخصوصی، افزایش کیفیت و تنوع کالاها و خدمات، ایجاد شرایط رقابتی و تقویت سلامت مالی بخش عمومی اشاره کرد.

روشهای رایج خصوصیسازی

برای پیادهسازی سیاست خصوصیسازی به شکلهای مختلف میتوان عمل کرد. روش اول شامل اتخاذ سیاستهای اقتصادی در جهت کاهش نقش دولت در اقتصاد و حمایت از بخشخصوصی است. در واقع در این روش سیاستهای اقتصادی حاکم بر جامعه به نحوی تدوین و اجرا میشود که امنیت حقوق مالکیت در جامعه برقرار شود و زمینههای آزادسازی، مقرراتزدایی و حذف کنترلها فراهم شود. در روش دیگر بهصورت مستقیم یا خود بخشخصوصی ارتباط دارد، بهطوریکه توسعه بخشخصوصی هدف قرار داده میشود. در واقع در روش اول، حذف مقررات دولتی و کنترلها، اجرای آزادسازی و تقویت حقوق مالکیت مدنظر است. اما در روش دوم، اقداماتی فعالانه در جهت تقویت، توانمندسازی و توسعه بخشخصوصی واقعی صورت میگیرد. در روش سوم بحث واگذاری فعالیتهای دولتی به بخشخصوصی مطرح است و دولت مستقیما بنگاههای دولتی را واگذار میکند. با توجه به سه روش مذکور، اجرای سیاست خصوصیسازی در کشورهای در حال توسعه و توسعهیافته، نتایج متفاوتی را به دنبال داشته است.

پیشنیازهای اجرای موفق خصوصیسازی

نگاهی به تجربه جهانی خصوصیسازی گویای آن است که اگرچه سیاست مذکور در بسیاری از کشورهای پیشرفته، دستاوردهای موفقیتآمیزی داشته، اما در کشورهای درحال توسعه به دلایل متعدد، نتایج اجرای این سیاست با اهدافی که برای آن برشمرده شده، فاصله زیادی داشته است. موفقیت و دستیابی به اهداف هر سیاستی مستلزم در نظر گرفتن شرایط خاص هر کشور، پیششرطها و الزامات پیادهسازی آن است. خصوصیسازی بدون فراهم آوردن بسترهای مناسب، میتواند به شکست منتهی شود. بنابراین برای اینکه اجرای خصوصیسازی به رشد اقتصادی کمک کند، باید حکومتها پیش از حرکت به سمت خصوصیسازی، ابتدا اقدام به فراهم آوردن شرایط و الزامات کنند.

یکی از مولفههای اصلی برای حرکت به سمت خصوصیسازی، مبارزه جدی با فساد است. چنانچه فساد و رانتجویی، رفتار غالب یک جامعه باشد، خصوصیسازی به روشی برای توزیع رانت و اعطای امتیاز بین خودیها تبدیل میشود و انحصارهای خصوصی جایگزین انحصارهای دولتی میشود که تبعاتی بس ناگوارتر از انحصارهای دولتی به همراه خواهد داشت. فقدان اطلاعات شفاف، سیستم قضایی ناسالم و ترجیح خودیها به غیرخودیها در واگذاری، بهعنوان موانعی جدی برای خصوصیسازی بهشمار میروند. مساعد بودن محیط کسبوکار از دیگر پیششرطهای لازم برای پیادهسازی خصوصیسازی است تا زمانی که محیط برای انجام کسبوکار مناسب نباشد و بخشخصوصی با موانع عدیدهای برای پذیرش مسوولیت روبهرو باشد، نمیتوان انتظار مشارکت فعال بخشخصوصی واقعی را در فرآیند خصوصیسازی داشت.

محیط نامساعد کسبوکار منجر به بالا رفتن هزینههای مبادله و قیمت تمامشده برای فعالان اقتصادی میشود و شرایط را برای نقشآفرینی فعالان بخشخصوصی ناهموار میکند. وجود محیط رقابتی از پیششرطهای اصلی برای سیاست خصوصیسازی بهشمار میرود و در غیاب محیطی سالم و رقابتی، حرکت به سمت خصوصیسازی نتایج مطلوبی را به دنبال نخواهد داشت. با کاهش میزان رقابتپذیری در اقتصاد، تمایل بخشخصوصی برای پذیرش مسوولیت کاهش مییابد و انگیزه برای بهرهمندی از منافع ناشی از رانت افزایش مییابد. خصوصیسازی و حرکت به سمت اقتصاد بازار، علاوه بر اینکه نیازمند محیطی رقابتی است، به امنیت مالکیت خصوصی هم بهعنوان حامی اقتصاد بازار، نیازمند است. دولتها پیش از اقدام به خصوصیسازی باید امنیت حقوق مالکیت را تضمین کنند تا اطمینان بخشخصوصی برای مشارکت در اقتصاد جلب شود. تا زمانی که تعرض به حقوق مالکیت در اقتصاد، پدیدهای رایج باشد، بخشخصوصی وارد میدان نخواهد شد.

وظایف دولتها در موضوع خصوصیسازی

علاوه بر لزوم فراهم آوردن بسترها و شرایط مورد نیاز، دولتها طی فرآیند خصوصیسازی مسوولیتهای خطیری برعهده دارند. براساس این گزارش، تعیین بنگاه دولتی مناسب، فروش بنگاه به قیمت مناسب و فروش بنگاه به خریدار مناسب و اخذ تضمینهای لازم سه وظیفه دولت در امر خصوصیسازی است. یکی از چالشهای دولت طی فرآیند خصوصیسازی، تعیین بنگاه دولتی مناسب برای فروش است. دولتها معمولا تمایل دارند بنگاههایی را که از وضعیت مناسب برخوردار نیستند، به فروش برسانند؛ درحالیکه بخشخصوصی علاقه چندانی برای خریدن چنین بنگاههایی ندارد. همچنین واگذاری بنگاههای دولتی انحصاری یا بنگاههای عرضهکننده خدمات اساسی توصیه نمیشود. یکی از وظایف دولت در اجرای خصوصیسازی، فروش بنگاه به قیمت مناسب است.

اگر دولت، بنگاهها را به قیمت کم واگذار کند تا سریعتر به درآمد حاصل از فروش دست یابد در این صورت حق شهروندان را ضایع کرده است؛ بنابراین برای فروش بنگاه با قیمت مناسب باید برنامه خصوصیسازی در مقیاس و زمان مناسب انجام شود. بهعنوان مثال اگر دولتی تصمیم داشته باشد که تعداد زیادی بنگاه را در مدت زمان کوتاه واگذار کند، این اقدام سبب کاهش قدرت چانهزنی دولت برای فروش بنگاهها میشود که در نتیجه امکان دارد واگذاری بنگاه به قیمتی کمتر از قیمت واقعی آن صورت گیرد. یکی دیگر از چالشهای پیشروی دولت، شناسایی خریداران مناسب است. برای دستیابی به اهداف خصوصیسازی لازم است بنگاه دولتی به خریدارانی واگذار شود که با قیمتی منطقی، تضمینکننده افزایش بهرهوری، ایجاد اشتغال و انجام سرمایهگذاری در بلندمدت باشند. در دولتهای فاسد، بنگاههای دولتی از طریق زد و بند به افرادی واگذار میشوند که شایستگی اداره کارآمد آنها را ندارند و دولت و جامعه از بخش بزرگی از عواید بالقوه فروش، محروم میشوند.

نگاهی به تجربههای خصوصیسازی در سایر کشورها

آلمان؛ تجربهای موفق: تجربه آلمان در پیادهسازی سیاست خصوصی به لحاظ تاریخی منحصربهفرد و درخور توجه است. این کشور از اواخر دهه 1980 اصلاحات ریشهای را در دستورکار خود قرار داد، بسترهای لازم برای خصوصیسازی را مهیا کرد و امنیت حقوق مالکیت را بهعنوان مساله مهم اصلاحات مورد توجه قرار داد. دولت آلمان برای اجرای موفق خصوصیسازی، یک هیات نظارتی بر این سیاست در نظر گرفت که این هیات، نمایندگانی از سازمانها و بخشهای مختلف اقتصاد را در خود جای داده بود. معیار فروش بنگاهها در این کشور بالاترین قیمت نبود، بلکه بنگاهها به خریدارانی واگذار میشدند که متضمن تداوم کسبوکار قبلی بنگاه باشند. در همین راستا تضمینهایی درباره قیمت، اشتغال و سرمایهگذاری از خریداران گرفته میشد. بهطور کلی این کشور توانست از طریق اقداماتی نظیر ایجاد محیط مناسب کسبوکار و ساختار نهادی و حقوقی قابلاطمینان بهویژه درخصوص مالکیت و رقابت، ترتیب دادن تورهای ایمنی و بیمه بیکاری برای ایجاد امنیت اجتماعی، تجدید ساختار بنگاههای دولتی، گرفتن تضمینهای لازم از خریداران بنگاهها و شفافسازی رویههای خصوصیسازی، طی 5 سال سیاست خصوصیسازی را اجرا کند و به اهداف موردنظر دست یابد.

روسیه؛ تجربه شکستخورده: بررسی تجربه روسیه نشان میدهد که در این کشور خصوصیسازی بهصورت انبوه و با سرعت بالا بدون در نظر گرفتن الزامات آن در دستور کار قرار گرفت و مردم را در معرض تبعات شوک قیمتی ناشی از آزادسازی و تورم لجامگسیخته قرار داد. در این کشور بهدلیل فضای فسادآور و رانتی، اغلب واگذاریها به خودیها صورت گرفت. میزان نفوذ مدیران بنگاه در مقامات بلندپایه سیاسی، تعیینکنندهترین عامل تصمیمگیری بود. همچنین بهدلیل گستردگی شبکههای رانتی در این کشور، میزان فرار سرمایه در فرآیند خصوصیسازی بیسابقه بود و این سیاست سبب شد که بخش اعظمی از ثروت روسیه به خارج از این کشور منتقل شود؛ بنابراین این نحوه خصوصیسازی در روسیه نهتنها به توفیق اقتصادی کشور کمک نکرد؛ بلکه بدون توجه به الزامات آن منجر به بیاعتمادی مردم نسبت به دولت و اصلاحات، توزیع رانت و بروز پدیده بیکاری شد.

چین؛ تجربهای متفاوت: چین با دنبال کردن سیاستهای بهبود محیط کسبوکار، بدون اینکه مستقیما اقدام به واگذاری بنگاههای دولتی کند، منجر به ورود بیسابقه بخشخصوصی به فعالیتهای اقتصادی و در نتیجه دستیابی به رشد اقتصادی شد. در واقع این کشور با وقوف به این مساله که زمینه اجتماعی، سیاسی و تاریخی هر کشور با کشور دیگر فرق دارد، به جای اینکه صرفا برنامه مشاوران غربی را بهکار گیرد، حرکت تدریجی به سمت اقتصاد بازار را در دستور کار خود قرار داد و دست یافتن به ثبات اقتصادی، رقابت و ایجاد بنگاهها و مشاغل جدید را بر خصوصیسازی مقدم دانست.

در حقیقت این کشور توانست با رفع موانع کسبوکار در طول سه دهه اخیر، سهم بخشخصوصی را از کمتر از 20 درصد در پایان دهه 70 به بیش از 70 درصد در سال 2004 افزایش دهد و به این ترتیب حدود 500 میلیون نفر از فقر نجات یافتند. تجربه چین در مقایسه با روسیه این ایده را مطرح ساخت که برای تبدیل اقتصاد دولتی به اقتصاد غیر دولتی، میتوان بدون واگذاری و تنها با تمرکز بر رفع موانع کسبوکار و فراهم ساختن شرایط لازم برای ورود بخشخصوصی به اقتصاد، به رشد بخشخصوصی دست یافت و سهم این بخش در اقتصاد را افزایش داد.

دلایل عمده شکست خصوصیسازی در کشور

ایران در موضوع خصوصیسازی نتوانسته کارنامه خوبی داشته باشد. در این گزارش به بررسی دلایل عمدهای که در شکست ایران دخالت داشتند، پرداخته شده است.

وجود فساد گسترده: فساد یکی از مهمترین عواملی است که انگیزه بخشخصوصی واقعی را برای ورود به فعالیتهای اقتصادی مولد کاهش میدهد. براساس گزارش بینالمللی ادراک فساد در سال 2015، ایران از 100 نمره (بهترین وضعیت) تنها 27 نمره کسب کرده و طبق گزارش «پایش محیط کسبوکار ایران در پاییز 1394»، وجود مفاسد اقتصادی در دستگاههای حکومتی بهعنوان چهارمین مشکل در فضای کسبوکار ارزیابی شده که بیانگر شیوع گسترده فساد در کشور است.

محیط کسبوکار نامساعد: براساس گزارش «انجام کسبوکار» بانک جهانی در سال 2016 ایران در میان 189 کشور در جایگاه 118 قرار گرفته و از 100 نمره (بهترین وضعیت) تنها 4/ 57 نمره کسب کرده که حاکی از اوضاع نامساعد محیط کسبوکار کشور است. همچنین طبق گزارش «پایش محیط کسبوکار ایران در پاییز 1394»، ارزیابی تشکلهای اقتصادی درخصوص نامساعد بودن محیط کسبوکار حاکی از نمره 04/ 6 از 10 (بدترین وضعیت) بوده است.

بیثباتی اقتصاد کلان: بخشخصوصی برای حضور در اقتصاد به ثبات، امنیت و قابلیت پیشبینیپذیری برای انجام سرمایهگذاری بلندمدت نیازمند است. وجود نوسانات زیاد در شاخصهای اقتصاد کلان نظیر تورمهای فزاینده، نوسانات نرخ ارز، تغییر قوانین و مقررات و سایر موارد باعث میشود که بخشخصوصی نتواند از حداقل اطمینان برای پذیرش مسوولیت در عرصه اقتصاد برخوردار شود.

حقوق مالکیت ناکارآمد: همچنین براساس شاخص حقوق مالکیت بینالمللی نیز در سال 2015 ایران از 10 نمره (بهترین وضعیت) تنها 4 نمره کسب کرده و با توجه به گزارش رقابتپذیری در سال 2015 نمره حقوق مالکیت ایران بهعنوان یک عامل نهادی تاثیرگذار بر رقابتپذیری اقتصادی معادل 9/ 3 از 7 (بهترین وضعیت) است که نشان از عدم امنیت حقوق مالکیت در کشور دارد.

علاوهبر این موارد، عوامل دیگری از قبیل انتخاب همه بخشها برای خصوصیسازی، عدمتوجه به تجدید ساختار و آمادهسازی شرکتها پیش از واگذاری و عدمنظارت دولت بر نحوه اداره شرکتهای واگذارشده درباره اطمینان از ادامه عملیات، حفظ اشتغال و انجام سرمایهگذاری به اجرای ناموفق سیاست خصوصیسازی در کشور انجامیده است. بنابراین باید مبارزه با پدیده فساد، بهبود محیط کسبوکار، تضمین حقوق مالکیت و حمایت موثر و هدفمند از بخشخصوصی در دستور کار ارکان حکومت قرار گیرد.