خروج استراتژی صنعتی از کما؟

این امر به وضوح در برنامههای توسعه نیز قابلمشاهده است و تعریف روشنی از مفهوم توسعه و ابعاد آن ارائه نشده و هیچ استراتژی توسعه صنعتی نیز در آنها مورد تاکید قرار نگرفته است. مرکز تحقیقات اتاق بازرگانی ایران با ارائه سه پیشنهاد راه خروج استراتژی صنعتی کشور از کما را شناسایی کرده است.

وزیر صنعت، معدن و تجارت اعلام کرده که قرار است سند راهبردی توسعه صنعت در کشور مجددا نهایی و در آینده نزدیک ابلاغ شود؛ این درحالی است که در دولت یازدهم دو نسخه از سند راهبردی صنعتی منتشر شد. نخستین بار با انتخاب 7 صنعت استراتژیک در مرداد ماه سال 94 و دومین بار با اضافه شدن 4 صنعت دیگر به لیست 7 صنعت قبل در اردیبهشت ماه سال 96. البته پیش از این نیز در سالهای 82، 85 و 92 بازنگریهایی در این اسناد صورت گرفته بود. حالا تنها با گذشت حدود 5 ماه از آخرین بازنگری این سند، بار دیگر زمزمه نهایی شدن سند راهبردی توسعه صنعتی به گوش میرسد. به عبارتی این ششمین بازنگری در سند استراتژی توسعه صنعتی است. تعدد اسناد راهبردی نشان میدهد که هنوز نظر یکپارچه و منسجمی در مورد صنایع اولویتدار کشور وجود ندارد و هر بار سند ناپختهای را تدوین میکنند که موجب میشود وزیر بعدی با رویکردی دیگر آن را تغییر دهد.

از اینرو بخشخصوصی خواستار آن است که مسوولان در مورد صنایع اولویتدار به یک جمعبندی و رویکرد واحد برسند و با بهرهگیری از نظر نخبگان صنعتی، اقتصادی، آیندهپژوهان و تصمیمسازان اقتصادی، تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی در دستور کار دولت قرار بگیرد. همچنین عنوان میشود که در این نقشه راه تنها چند بخش اصلی باید مشخص شود و انتخاب بیش از چند اولویت محدود، در واقع به معنی عملی نشدن برنامهها است. مانند تمام برنامههایی که تاکنون تدوین شده، اما اجرا نشده است. از سوی دیگر بخشخصوصی معتقد است که در تعیین بخشهای مورد نظر، ملاحظات توسعهای به دور از تصمیمات رانتی بسیار حائز اهمیت است. نکته قابلتوجه دیگر این است که صرفا تکیه بر مزیتهای نسبی برای تعیین بخشهای کلیدی و راهبردی، کشور را از خلق مزیت، تولید با ارزش افزوده بالا و حرکت با تقاضای جهانی دور خواهد کرد؛ بهدنبال آن توسعه صادرات نیز تحت تاثیر قرار خواهد گرفت و بازارهای ما در دنیا همچنان محدود به چند کشور خواهد شد.

پیگیری یک استراتژی توسعه صنعتی از مهمترین اقدامات کشورها برای دستیابی به توسعه صنعتی است. کشورهای صنعتی با رویکردهای مختلف اعم از توسعه صادرات، جایگزینی واردات، ارتقای بخش کالاهای سرمایهای یا ترکیبی از آنها به توسعه صنعتی دست یافتهاند. هر یک از این رویکردها دارای پیامدهای مختلفی است و ارزیابی موفقیت کلی آنها بستگی به این دارد که کشور اجراکننده آن در پی دستیابی به چه هدفی است. از اینرو در تدوین استراتژی توسعه صنعتی، در نظر گرفتن و اولویتبندی اهداف در کنار توجه به شرایط اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی هر کشور ضرورت دارد. تدوین استراتژی توسعه صنعتی همچنین باید در چارچوب مشخصی از جمله انتخاب با دقت صنایع و حمایت مشروط و زمانبندی شده از آنها صورت پذیرد. از سویی باید توجه داشت که با اتکای صرف به تدوین یک استراتژی خوب، توسعه صنعتی محقق نمیشود. بلکه پیششرط اجرای موفق استراتژی توسعه صنعتی، وجود یک دولت توسعهگرا با سه ویژگی وجود نخبگان یا حاکمان سیاسی سالم، ملیگرا و تحولخواه، ارتباط ریشهدار با بخشخصوصی و وجود نظام اداری مستقل، با صلاحیت و حرفهای است. در گزارش پیشرو که ازسوی مرکز تحقیقات و بررسیهای اقتصادی اتاق بازرگانی ایران تهیه شده، ضمن بررسی ضعفهای ایران در تدوین یک سند واحد، به تجربه سه کشور کرهجنوبی، بزریل و هند در تدوین استراتژی توسعه صنعتی پرداخته شده است.

استراتژی توسعه صنعتی در ایران

براساس این گزارش، هرچند وظیفه تدوین استراتژی توسعه صنعتی به موجب قانون بر عهده وزارت صنایع و معادن قرار داده شده، اما با گذشت چند دهه از انقلاب اسلامی، هنوز برنامهای که از آن بتوان بهعنوان استراتژی توسعه صنعتی یاد کرد، تدوین نشده است. این در حالی است که اسناد راهبردی همانند سندهای راهبردی توسعه کشور که در سالهای 1385، 1392 و 1394 درخصوص صنایع تهیه شده است، مشخصههای یک استراتژی توسعه صنعتی را ندارند. تنها تلاش قابلتوجهی که در این راستا انجام شده، تدوین «استراتژی توسعه صنعتی کشور» در سال 1382 بوده که آن هم اجرایی نشده است. شاید بتوان یکی از دلایل نبود استراتژی صنعتی در ایران را «فقدان فهم مشترک از مفهوم توسعه و برنامهریزی توسعه در کشور» عنوان کرد. این امر به وضوح در برنامههای توسعه قابل مشاهده است. در این برنامهها تعریف روشنی از مفهوم، ابعاد و ویژگیهای توسعه ارائه نشده است. علاوه بر آنکه برنامههای توسعه به درستی تدوین نشدهاند، هیچ استراتژی توسعه صنعتی نیز در این برنامهها مورد تاکید قرار نگرفته است. در نتیجه در فضایی که برنامهای استراتژیک برای توسعه وجود ندارد، نمیتوان توقع برنامه استراتژیک بخشی(برنامه توسعه صنعتی) داشت.

همچنین برنامههای توسعه 5 ساله پس از انقلاب، از یکسو فاقد نگاه آسیبشناسانه و از سوی دیگر فاقد رویکرد آیندهپژوهانه به توسعه صنعتی بودهاند. به گونهای که نه در آنها واکنشی مناسب به عدم توفیقات گذشته و علل بنیادین آن صورت گرفته و نه طرحریزی هوشمندانهای برای بهرهگیری از امکانهای در دسترس آینده به چشم میخورد. اما در عوض انبوهی از خطمشیهای مختلف در برنامههای توسعه بدون جهتگیری مشخص و با نوسانات متعدد اتخاذ شده است. بهعنوان مثال، در هر یک از برنامههای توسعه؛ چند صنعت، متفاوت از صنایع منتخب در سایر برنامهها مورد حمایت قرار گرفتهاند. تعدد صنایع منتخب نهتنها ردیابی اولویتها را با مشکل مواجه کرده؛ بلکه مانع عملی شدن برنامهها و سیاستهای دولت شده است.

براساس این گزارش، همچنین خطمشی یکسانی میان برنامههای توسعه 5 ساله کشور دیده نمیشود. از سوی دیگر بین این برنامهها و بودجههای سنواتی نیز هماهنگی وجود ندارد. بدون شک «نبود روح واحد میان برنامههای توسعه» را میتوان به خلأ یک استراتژی توسعه صنعتی مرتبط دانست. فقدان استراتژی توسعه صنعتی در کشور، مشکلات عدیدهای را به همراه داشته است. مشخص نبودن بخشهای دارای اولویت و صنایعی که باید در آنها خلق مزیت شود، سبب شده است منابع کشور به درستی هدایت نشوند و دستاوردهای توسعهای برای ایران به همراه نداشته باشد. متاسفانه بیشتر صنایع کشور در بخشهای متکی به رانت و مواد خام تمرکز پیدا کردهاند.

از دیگر مشکلات بخش صنعتی میتوان به «وجود دوگانگی در بنگاههای صنعتی» اشاره کرد. به این معنی که درصد زیادی از بنگاهها دارای اندازه کوچک و درصد اندکی نیز در اندازه بزرگ فعالیت میکنند و تعداد بنگاههای متوسط و سهم آنها از تولیدات صنعتی اندک است. از طرفی دیگر «وابستگی بخش صنعت به درآمدهای نفتی و افزایش درآمدهای ارزی حاصل از نفت»، سبب نادیده گرفته شدن صادرات صنعتی و افزایش انگیزه در تاسیس بنگاههای صنعتی عمومی شده است. درآمدهای قابل توجه حاصل از صدور نفت نیز سبب ایجاد ساختاری شبیه به توزیع درآمد به جای فرآیند تولید درآمد شده است. همچنین «عدم تمایل واحدهای صنعتی به استخدام نیروی کار و خصوصا نیروی کار متخصص»، «عدم تمایل سرمایهگذاران به سرمایهگذاری»، «نقش مسلط بخش عمومی و دولتی به جای بخشخصوصی در فرآیند تولید صنعتی» و «وجود فاصله عمیق فناوری صنعت در ایران با سایر کشورها» از دیگر مشکلات بخش صنعت در ایران به حساب میآید.

توسعه صنعتی در برزیل

برزیل یکی از کشورهای موفق در زمینه اجرای «جایگزینی واردات» بوده است. این کشور، جایگزینی واردات را بهعنوان یک استراتژی آگاهانه برای توسعه اقتصادی آغاز نکرد، بلکه این استراتژی واکنش خود بهخودی نسبت به یکسری ضربههای خارجی مثل از بین رفتن بازار لاستیک برزیل در اواخر قرن نوزدهم، قطع تجارت بینالمللی طی جنگ جهانی اول، سقوط رابطه مبادله این کشور تا 4/ 46 درصد طی بحران بزرگ اقتصادی دهه 1930 و قطع مجدد بازرگانی بینالمللی طی جنگ جهانی دوم بود. هر یک از این ضربهها، موجی از صنعتی شدن از طریق جایگزینی واردات را برانگیخت که به افزایش گام به گام سهم صنعت در تولید ناخالص ملی انجامید. برزیل برای «جایگزینی واردات» از سیاستهایی چون «کاهش ارزش پول» و «نظارتهای ارزی» استفاده کرد و «حمایتهای تعرفهای» را نیز افزایش داد.

همچنین «پرداخت بدهی خارجی» را به حالت تعلیق درآورد. در نتیجه این اقدامات موثر، روند کاهشی رشد GDP در دوره 31-1921 محدود شد و سپس با طی روندی افزایشی، تولید ناخالص داخلی واقعی طی دوره 38-1931 در مجموع 4/ 56 درصد رشد کرد. برزیل در سال 1947 در واکنش به رقابت بیشتر بینالمللی پس از جنگ جهانی دوم، نظارتهای ارزی را مجددا اجرا کرد و حمایتهای تعرفهای را افزایش داد که به نفع تولید داخلی کالاهای مصرفی بود. در دوره زمانی 61-1956 موج جدیدی از صنعتی شدن ظاهر شد. سرمایهگذاری عظیمی از سوی دولت در نیروی برق، حمل و نقل و در صنایع سرمایهای و واسطهای صورت گرفت. از بخشخصوصی در امر صنایع کالاهای مصرفی کاملا حمایت شد.

سیاستهای لیبرال برای جذب سرمایهگذاری خارجی در پیش گرفته شد و سرمایهگذاری خارجی مستقیم در تولید صنعتی به سرعت افزایش یافت. در سال 1969، تازهترین موج گسترش صنعتی آغاز شد. وجه مشخص این دوره که اجرای آن در 1976 پایان یافت، رشدی سریع و خارقالعاده بود که «معجزه برزیلی» نام گرفت. در این زمان روند بلندمدت نرخ رشد تولید صنعتی طی حدود سه دهه و نیم، 7/ 7 درصد در سال بود. برزیل در تجربه صنعتی شدن از طریق جایگزینی واردات کالاهای مصرفی، از توسعه کالاهای سرمایهای و واسطهای غافل نشد و دگرگونی بلندمدتی در ساختار تولید صنعتی خود به وجود آورد. تا سال 1967، سهم کالاهای سرمایهای و واسطهای از ارزش افزوده تولید صنعتی 56 درصد بود و سهم کالاهای مصرفی کمتر از یکسوم بود. 16 سال بعد این ساختار متحول شد و در سال 1983 سهم کالاهای سرمایهای و واسطهای در ارزش افزوده تولید صنعتی برزیل 62 درصد و سهم کالاهای مصرفی اساسی فقط کمتر از یکچهارم بود. بنابراین برزیل بخش صنعتی متوازنی ایجاد کرد که از یکپارچگی مطلوبی برخوردار بود.

طی دوره معجزه اقتصادی به منظور تشویق صدور کالاهای صنعتی، بخشخصوصی از یارانههای هنگفت و معافیتهای مالیاتی برخوردار شد. در نتیجه صادرکنندگان کالاهای صنعتی با برخورداری از یارانههای ناخالص توانستند محصولات خود را در بازارهای خارجی به قیمتهایی در حدود 40تا60 درصد پایینتر از قیمت کالاهای مشابه داخلی عرضه کنند. از اینرو، صادرات تولیدات صنعتی در اواخر دهه 1960 به سرعت افزایش یافت، بهطوری که در پایان دهه مزبور کالاهای صنعتی بیش از 70 درصد از مجموع صادرات را در برگرفت. در سال 1984 که برزیل در تلاش برای پرداخت بدهیهای خود بود، مازاد موازنه تجاری عظیمی را به دست آورد. به این ترتیب، برزیل انتقال از صنعتی شدن از طریق جایگزینی واردات را به مرحله ارتقای صدور کالاهای صنعتی با موفقیت به پایان رساند و به تدریج دروازه خود را بهطور کلی به روی جهان بازتر کرد. بدیهی است الحاق برزیل به (1995)WTO ، دیگر اجازه اعطای یارانههای صادراتی به گونهای که در گذشته در این کشور تجربه شد را نمیدهد.

توسعه صنعتی در هند

پس از استقلال هند در سال 1947، دولت مسوولیت توسعه اقتصادی را برعهده گرفت و سیاستهای اقتصادی در چارچوب برنامههای پنج ساله توسعه تنظیم شد. از آنجا که هند در کنار استقلال سیاسی علاقهمند به استقلال اقتصادی نیز بود با آغاز برنامه پنجساله دوم، سیاستگذاران هندی «رشد بخش کالاهای سرمایهای» را در دستور کار خود قرار دادند. این کشور مایل نبود سرمایهگذاری خارجی را بپذیرد مگر بهعنوان وسیله تحصیل تکنولوژی خارجی. با این حال آمادگی پذیرش کمک خارجی را داشت؛ هرچند از این کمکها نیز بسیار کم استفاده کرد. هند اساسا تمایل داشت خوداتکا باشد و چنین نیز بود. بهطور کلی جهتگیری سیاستهای صنعتی هند به مدت 30 سال از استمرار برخوردار بود.

به عبارت دیگر دیدگاه هند در این مدت، تاکید بر نقش پیشرو بخش کالاهای سرمایهای در اقتصاد و تمرکز بر نقش دولت در راستای تحقق این امر بود. در این دوران، بخش عمومی حدود 40تا55 درصد از مجموع سرمایهگذاریها را انجام میداد و «سرمایهگذاری خصوصی» در صنعت از طریق رشتهای از اقدامات مثل صدور جوازهای صنعتی و سهمیههای وارداتی، تحت کنترل درآمد. واردات نیز به وسیله سهمیهها(علاوه بر تعرفهها) محدود میشد و مقدار آن برحسب نوع محصول و استفادهکننده تخصیص مییافت. برای جلوگیری از افزایش انحصار در بخشخصوصی، «نظارتهای قیمتی» نیز بر محصولاتی که ضروری تلقی میشدند مثل کود شیمیایی، سیمان، آلومینیوم، شکر، فرآوردههای دارویی و ... انجام میگرفت.

با فرض تمرکز سیاستهای اقتصادی هند بر ایجاد بخش کالاهای سرمایهای در راستای استقلال نرخ انباشت سرمایه از رشد درآمدهای صادراتی، میتوان این کشور را در زمینه صنعتی شدن، موفق ارزیابی کرد. چراکه سهم کالاهای سرمایهای در تولید صنعتی هند از کمتراز 5 درصد در ابتدای برنامه پنج ساله دوم، به حدود 18 درصد در سال 1980 رسید. همچنین طی دوره 20 ساله 80-1960 نرخ رشد ارزش افزوده صنایع مرتبط با کالاهای سرمایهای به 1/ 8درصد بالغ شد. در حالی که در همین بازه، نرخ رشد بخش کالاهای سرمایهای، مصرفی و واسطهای به ترتیب معادل 2/ 6، 9/ 4 و 2/ 4 درصد بود. بنابراین اولویت سرمایهگذاری درخصوص کالاهای سرمایهای بهطور نسبی محقق شد؛ هرچند آهنگ رشد اقتصادی و بهرهوری طی 3دهه (80-1950) آهسته بود.

بهدنبال رشد کند تولید ناخالص داخلی و بهرهوری، هند در سال 1985 برنامهای تحت عنوان «اصلاحات صنعتی» به اجرا درآورد. تمرکز این برنامه به سه محور «افزایش سرمایهگذاری بخشخصوصی»، «تغییر ابزارهای سیاست اقتصادی از نظارتهای فیزیکی به مشوقهای ملی» و «تغییر رویکرد استراتژی توسعه صنعتی از جایگزینی واردات کالاهای سرمایهای به سوی اقتصاد بازتر» بود. به این ترتیب، دولت یارانههای بنگاههای تولید صنعتی را تقلیل داد و نظارت بر قیمتها کاهش یافت.

برخی مشوقهای صادراتی به اجرا درآمد و عوارض گمرکی صادرات در مورد سه چهارم از اقلامی که در گذشته مشمول حقوق گمرکی بودند از میان رفت. همچنین، سیاست اقتصادی، اندکی به سمت ترغیب بیشتر سرمایهگذاری خارجی مستقیم متمایل شد. در نتیجه این اصلاحات سهم تولیدات صنعتی از صادرات به حدود 70 درصد رسید. با وجود موفقیتهای نسبی هند در اجرای این رویکرد، سیاستهای اقتصادی این کشور به لحاظ زمانی با سیاستهای جهانی هماهنگ نبوده است. زمانی که تجارت بینالمللی به شدت در حال گسترش بود، سیاستهای هند خیلی دروننگر بودند. زمانی هم که آهنگ تجارت بینالمللی آهسته شد، هند تصمیم گرفت نظام تجاری خود را آزاد کند و بیشتر رو به صادرات بینالمللی آورد.

توسعه صنعتی در کرهجنوبی

بعد از جنگ کره (1953-1950) اقتصاد این کشور به کلی از هم پاشیده بود. در سال 1961 کرهجنوبی یک استراتژی جدید اقتصادی صنعتی شدن با جهتگیری صادراتی را به اجرا درآورد. این استراتژی نه یک استراتژی آزادی عمل اقتصادی، بلکه ترکیبی از حمایت همهجانبه و نظارت شدید دولت بود. یکی از اجزای مهم این استراتژی، یکسان کردن قیمتهای کرهجنوبی با قیمتهای بینالمللی به منظور بهرهبرداری از برتری نسبی کشور و حفظ قابلیت رقابت صادرات آن بود. در همین راستا، در سال 1961 پول ملی کره از سوی دولت این کشور تضعیف شد. بنابراین ضمن رقابتپذیر شدن کالاهای کرهای از بعد قیمت در بازارهای جهانی، دولت در راستای حمایت از صادرکنندگان(از منظر هزینههای تمام شده)، اقدام به پرداخت یارانههای صادراتی کرد. در نتیجه همزمان با «تغییر نظام ارز»، «نظام مالی» نیز تغییر یافت. در سال 1961 دولت اداره پنج بانک عمده را بر عهده گرفت و از این نظارت در جهت اجرای برنامههای سرمایهگذاری و تولید خود استفاده کرد.

سرمایه با نرخهای یارانهای در اختیار کارفرمایان خصوصی قرار داده شد و از دیگر سیاستهای دولتی چون «تعرفهها»، «نظارتهای قیمتی»، «مالیات بر سود»، «مقرریهای استهلاک» و «نظارت بر اقلام وارده به هر صنعت» به منظور اعمال تبعیض بین شرکتها استفاده شد. بهگونهای که به آنهایی که با خواستههای برنامهریزان مطابقت داشتند، مساعدت شد و آنهایی که از مطابقت سرباز زدند، جریمه شدند. در سال 1956 نرخهای بهره اسمی دو برابر شد. به این ترتیب هزینه استقراض سرمایه افزایش یافت و شرکتها ترغیب شدند از روشهای تولیدی کاربر استفاده کنند. در نتیجه اشتغال افزایش یافت. اثر دوم افزایش نرخ پسانداز، انتقال اندوختههای پساندازکنندگان از بازارهای خیابانی به بازار رسمی سرمایه بود. این امر اجرای برنامههای محوری را برای بانکهای تحت نظارت دولت آسانتر کرد. همچنین دخالت دولت در پیشبرد صادرات به دقت برنامهریزی شده تولیدات صنعتی در کرهجنوبی بسیار موفق بود. سهم صنعت در خلق ارزش افزوده طی دوره 75-1960 به دو برابر افزایش یافت و در سال 1984 به 29درصد از تولید ناخالص ملی رسید. طی همین دوره نسبت صادرات به GDP از 4/ 3 درصد به 5/ 41 درصد رسید.

بنابراین طی سه دهه اقتصاد کرهجنوبی عملا از اقتصادی بسته به اقتصادی بسیار باز مبدل شد. سرمایه خارجی منبع مهمی در تامین سرمایهگذاری در تمامی دوران صنعتی شدن کرهجنوبی بود. اما این به معنی وابستگی به سرمایه خارجی نبود. سرمایهگذاری خارجی مستقیم که اجازه ورود به کشور را مییافت به شدت تحت نظارت بود. معمولا این سرمایهگذاریها بهصورت مشترک ایجاد میشد، بهطوریکه کرهایها در آن نفع نظارتی و کنترلی داشتند و در نهایت سرمایهگذاریهای مشترک بعدا به مالکیت تام کره درمیآمدند. از لحاظ رشد اقتصادی نیز، تجربه کرهجنوبی نشان میدهد پس از به اجرا درآمدن استراتژی جدید، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به شدت شتاب گرفت. درحالی که رشد اقتصادی طی سالهای 62-1953، 7/ 4 درصد بود و در بازه زمانی 85-1962 به 7/ 8 درصد رسید. صادرات کل و بهویژه صادرات کالاهای صنعتی نیز سریعا افزایش یافت. بهطوریکه تا آغاز دهه 1980، کالاهای صنعتی بیش از 90 درصد از صادرات کل را شامل میشد.