نرخ انحراف در ساخت‌وساز

نتایج مطالعات شورایعالی شهرسازی درباره میزان پایبندی مدیریت شهری تهران به خطوط قرمز طرحهای جامع و تفصیلی نشان میدهد نرخ انحراف ساختوسازها در برخی مناطق تهران تا ۷۰ درصد رسیده که این وضعیت عملا باعث قطع ارتباط معنادار بین طرح تفصیلی و پروانههای ساختمانی شده است. دبیر جدید شورایعالی شهرسازی، بازگشت تهران به ریل اصلی را با ۵ گام شهرداری امکانپذیر میداند.

دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مطالعات جدیدی را با هدف راستیآزمایی میزان پایبندی مدیریت شهری پایتخت به سند بالادست اداره شهر تهران در پنج سال اخیر انجام داد. نتایج اولیه این مطالعات از قطع ارتباط معنادار بین محتوای تدوین و مصوب شده ضوابط ساختوساز با پروانههای ساختمانی صادرشده طی پنج سال گذشته از اجرای طرح تفصیلی تهران حکایت دارد. بررسیهای انجام شده از شورای عالی شهرسازی و معماری کشور نشان میدهد: در چند سال گذشته از اجرای طرح تفصیلی تهران بهعنوان سند اجرایی ملاک عمل ساختوساز، آنچه در عمل مبنای ساختوساز در شهر تهران قرار گرفته نتیجه دو نوع دستکاری محتوایی و اجرایی در طرح جامع شهر تهران بود که تبعات آن باعث «توسعه انحرافی» پایتخت شده است.

سند طرح جامع شهر تهران بهعنوان سند بالادست اداره شهر تهران است باید مبنای اولیه تدوین سند اجرایی ساختوساز شهر تهران تحت عنوان طرح تفصیلی قرار گیرد که به دلیل دو سطح تغییرات صورت گرفته در روند تدوین و اجرای طرح تفصیلی منجر به شکلگیری ساخت و سازهای توافقی در سطح شهر شده و نهایتا توسعه انحرافی پایتخت را رقم زده است. مطالعات انجام شده از روند تدوین و اجرای طرح تفصیلی تهران نشان میدهد: منشا توسعه انحرافی پایتخت در سطح اول از اعمال یکسری از تغییرات در طرح تفصیلی نسبت به سند طرح جامع شکل گرفته که منجر به ایجاد مغایرتهای جدی میان طرح جامع و سند اجرایی آن یعنی طرح تفصیلی شده است و در سطح دوم تغییراتی میان مجوزهای ساختمانی صادر شده با طرح تفصیلی مصوب رخ داده و نتیجه آن ایجاد مغایرتهای اساسی میان ضوابط ملاک عمل در شهرداریهای مناطق و طرح تفصیلی مصوب بود.

عمده مغایرتهای جدی و اساسی ایجاد شده در طرح تفصیلی در سه محور تغییر کاربری، تغییر پهنهها و تغییر افزایشی تراکم ساختمانی سه عارضه مهم را نصیب پایتخت کرده است. مطالعات شورای عالی شهرسازی از توسعه انحرافی پایتخت حاکی از آن است این عوارض در سه شکل عبور ظرفیت جمعیتپذیری مناطق شمالی پایتخت از گنجایش ظرفیتی تعریف شده در طرح جامع تهران برای سال ۱۴۰۵، رشد چشمگیر تعداد خانههای خالی(۴۸ درصد) در فاصله سالهای ۹۰ تا ۹۵(مدت زمان اجرای طرح تفصیلی) و عدم تلاقی بخش غالب عرضه مسکن با حجم غالب تقاضای مصرفی قابل ردیابی است.

محمدسعید ایزدی، دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری کشور با اشاره به نتایج مطالعات مهندسان مشاور در مناطق ۲۲ گانه شهر تهران، معتقد است: در برخی مناطق شهر تهران حجم مغایرتهای اساسی میان طرح تفصیلی و عملکرد شهرداری تهران تا ۷۰ درصد نیز میرسد و ساختوسازهای شکل گرفته در شهر تهران ارتباط معناداری با طرح تفصیلی شهر تهران ندارند.

ایزدی با اشاره به نتایج تحقیقات انجام شده از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری میگوید: نتایج این تحقیقات نشان میدهند که اگر طرح تفصیلی را با همه مغایرتهایی که با سند طرح جامع دارد بهعنوان یک سند ملاک عمل بپذیریم، بهدلیل شیوه اجرای آن در سالهای گذشته و انحرافهای صورت گرفته، آنچه در عمل به وقوع پیوسته دارای مغایرتهای بیشماری با این سند پایه است. این به آن معنا است که دیگر مهندسان مشاور تهیهکننده طرح، اعتقادی به ارتباط بین آنچه بهوقوع پیوسته و طرح تفصیلی ندارند، در واقع طرح تفصیلی تهیه شده و مصوب کمیسیون ماده ۵ نیز ملاک عمل نبوده است. این مغایرت در وهله اول حاصل تغییراتی است که در روند تهیه طرح تفصیلی صورت گرفته است. به این صورت که ابتدا مهندسان مشاور مناطق طرحی را تهیه کردند و آن را به مشاور مادر ارائه دادند. سپس مشاور مادر تغییراتی را که لازم میدانسته در طرح اعمال کرده است. بنابراین اولین تغییر نسبت به آنچه مشاور تهیهکننده طرح تفصیلی مناطق داشته اتفاق میافتد. دومین تغییر پس از ارائه طرح به شهرداری مرکز و شهرداریهای مناطق اتفاق میافتد. یعنی در هر مرحله مشاوران و مدیران شهری ویرایشهای جدیدی برحسب تغییراتی که نیاز داشتند در طرح تفصیلی اعمال کرده و آنها را ملاک عمل قرار میدهند.

به گفته او این دو سطح تغییرات در تمامی مناطق شهر تهران اعمال شده است. معاون شهرسازی و معماری میزان تغییرات اعمالشده در مناطق ۲۲ گانه شهرتهران را در برخی مناطق بالغ بر ۷۰ درصد میداند و میگوید: نتایج حاصل از این بررسی نشان میدهد که پروانههای ساختمانی صادرشده در شهر تهران طی پنج سال گذشته، دارای مغایرتهای اساسی نسبت به ضوابط مصوب طرح تفصیلی ملاک عمل هستند. همچنین تحقیقات انجام شده از تکتک پلاکهای شهری پایتخت نشان میدهد بخش عمدهای از تخلفات مربوط به پروانههای ساختمانی صادرشده به منطقه یک شهر تهران مربوط هستند.

از دیدگاه ایزدی طرح تفصیلی نیز با طرح جامع شهر تهران مغایرتهای جدی دارد. این مغایرتها از یکسو در تغییر پهنهها و تغییر کاربریها مشاهده میشود و از سوی دیگر در ساختار و سازمان فضایی شهر و شبکه خدمات. نکته مهم آن است که مغایرتهای میان طرح تفصیلی و طرح جامع دغدغه جدی برای ظرفیت جمعیتپذیری شهر تهران به وجود آورده است. به این معنا که اگر با روال کنونی صدور پروانههای ساختمانی ادامه پیدا کند جمعیت شهر تهران از مرز ١٢ میلیون نفر در افق طرح جامع عبور خواهد کرد. البته به نظر میرسد در دوره جدید با ایجاد زبان مشترک میان دولت و شهرداری امکان تقویت بعد نظارت و مقابله با صدور بیرویه پروانههای ساختمانی وجود دارد.

هر چند که به نظر میرسد هماکنون در ماههای ابتدایی آغاز به کار تیم جدید مدیریت شهری درگیر وضعیت شهری هستند که برای آنها به ارث گذاشته شده است. دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری کشور عنوان میکند در این مقطع شهرداری تهران با پنج گام اساسی میتواند از مسیر انحرافی توسعه شهر تهران به مسیر اصلی منطبق با چارچوبها و خطوط قرمز شهر تهران وارد شود. بهطوری که این پنج گام میتواند ادامه سرمایهگذاریهای ساختمانی در پایتخت را از مسیر انحرافی ساخت و سازهای توافقی که زیان مشترک سرمایهگذار، شهر و شهرداری را در میانمدت و بلندمدت در پی دارد، خارج کند. این پنج گام شامل توجه جدی به نتایج مطالعات انجام شده، نظارت بر اجرای طرح تفصیلی و شهرداری مناطق، تعهد کامل به پایبندی به اسناد فرادست پایتخت، تشکیل کارگروه ویژه بین دولت و شهرداری برای رسیدگی به موضوعات خاص در تهران و ایجاد نهاد مشترک بین شورای عالی شهرسازی و شهرداری برای پایش اجرای طرح جامع و تفصیلی است.

به گفته کارشناسان شهری این نهاد در ادامه نهادی است که برای تدوین طرح جامع و تفصیلی شکل گرفته و میتواند محتوای دو طرح را مورد آسیبشناسی قرار دهد تا اگر محتوای این دو طرح با وضعیت امروز شهر تهران همخوانی ندارد برای اصلاح و به روزرسانی طرح تفصیلی تصمیمگیری شود. ایزدی با اشاره به مطالعات انجام شده درخصوص یکی از مناطق میگوید: بهعنوان مثال در یکی از مناطق، طرح تفصیلی منطقه را مهندسان مشاور مسوول منطقه تهیه میکنند. متعاقبا سازمان نوسازی شهرداری نیز برای محلات این منطقه طرح دیگری تهیه میکند و طرح جدید البته با جزئیات بیشتر و رویکردی متفاوت در کنار طرح قبلی قرار میگیرد.

علاوه بر این دو طرح، شهرداری منطقه نیز طرحی را برای محلات این منطقه تهیه و تدوین کرده است. جدا از قضاوت در مورد کیفیت این سه طرح، باید مشخص شود که این طرحها چقدر با سند فرادست خود دارای وجوه مشابه هستند و کدام یک از این اسناد ملاک عمل بوده است؟ از این رو در دوره جدید از شهرداری توقع داریم همانطور که با صدور دو بخشنامه مهم (ممنوعیت صدور هولوگرامهای اعتباری و همچنین تعیین دستور کار جدید برای شورای معماری مناطق) به سمت اصلاح رویکردها گام برداشته است در مرحله بعدی با نظارت دقیق بر روند اجرای طرحهای مصوب به نتایج حاصل از مطالعات انجام شده از سوی شورای عالی شهرسازی توجه جدی نشان دهد.  او ادامه میدهد: شهرداری تهران باید بپذیرد که به یک نظام اصولی و پیشبینیشده همچون طرح تفصیلی کنونی پایبند باشد.

هر چند ممکن است در ادامه راه به این نتیجه برسیم که به دلیل مغایرتهای طرح تفصیلی با وضعیت موجود، طرحهای مناطق نیازمند اصلاحات و بهروزرسانی هستند. در این راستا احیای نهاد طرح جامع باید مورد توجه قرار بگیرد، این نهاد میتواند یک سازوکار مدیریتی برای اصلاحات لازم در اجرای طرح با حضور و مشارکت وزارت راه و شهرسازی در جایگاه نظارتی و شهرداری در جایگاه مدیریت اجرای طرح فراهم کند. مسیری که به نظر میرسد در دوره گذشته اصلا ایجاد نشد. چراکه کارشناسان شورای عالی شهرسازی بهعنوان نهاد نظارتی در دوره گذشته حتی برای دریافت اطلاعات و آمار پروانههای ساختمانی صادر شده از شهرداری نیز در همه سطوح با مشکلات جدی مواجه بودند. به تعبیر دیگر دریافت اطلاعات که پایه اصلی نظارت بر عملکرد است در دوره گذشته وجود نداشت. اما در دوره فعلی به نظر میرسد با ایجاد زبان مشترک میان مدیریت شهری و دولت، بهطور قطع میتوان بعد نظارت را تقویت کرد؛ چراکه حداقل میتوانیم اطلاعات و مستندات موردنیاز را برای پیگیری در اختیار داشته باشیم و علاوه بر دریافت اطلاعات میتوانیم مبنایی برای گفتوگو با مراجع ذی ربط داشته باشیم.
شاهد عینی انحراف از طرح جامع شهر تهران

ایجاد زبان مشترک میان شهرداری تهران در مقام مجری طرح تفصیلی با مرجع نظارتی در دوره جدید علاوه بر آنکه میتواند مانع از ایجاد ساخت وسازهای توافقی شود، زمینه ایجاد یک سازو کار مناسب برای اصلاحات لازم در اجرای طرح تفصیلی را فراهم میکند. این در حالی است که طی دوره گذشته تقابل میان نهاد نظارتی و مجری، توسعه انحرافی در برخی مناطق پایتخت همچون منطقه ۲۲ را جدی کرد. کارشناسان شهری معتقدند اگرچه مطابق با سند طرح جامع شهر تهران بنا بود غالب کاربریهای پیش بینی شده در منطقه ۲۲ تفریحی و گردشگری باشد اما عملکرد شهرداری در این منطقه طی پنج سال گذشته شاهد عینی انحراف از طرح جامع شهر تهران تلقی میشود. ایزدی در پاسخ به این سوال که در دوره جدید در مورد وضعیت ساخت وساز در منطقه ۲۲ چه تصمیمی گرفته میشود؟ عنوان میکند: در جلسهای که به تازگی با معاون محترم شهرسازی و معماری شهرداری تهران برگزار شد پیشنهاد کردم که برای تصمیمگیری در مورد موضوعات خاص همچون منطقه ۲۲ شهر تهران، یک کارگروه ویژه تشکیل شود تا در قالب فهم مشترک ناشی از تعامل به تصمیمگیری بپردازیم. یعنی دولت یا شهرداری هر کدام به تفکیک و جداگانه در این موضوعات تصمیمگیری نکنند. او پاسخ به ابهام دیوار باد شدن برجهای منطقه ۲۲ را نیازمند تحلیل و بررسی موضوع از ابعاد مختلف میداند و میگوید: نظر نهایی بر اساس شرایط و ویژگی های این متغیرها باید سنجیده و اعلام شود.

بنابراین نظرات اعلامی چه از سوی شهرداری و چه از سوی وزارتخانه و سایر دستگاه های متولی باید دارای پشتوانه های علمی و بررسی های دقیق بوده تا بتوانند از وجوه قابل قبولی برخوردار باشند، بهعنوان مثال وقتی باد از یک لایه بالاتر و از سرعت مناسبی برخوردار باشد برخورد حاصل این جریان باد به ساختمانهای موجود؛ حاصل متفاوتی از یک جریان باد در سطوح پایین تر و سرعت ملایم تر خواهد داشت در این حالت بهطور قطع و یقین در گردش هوای جاری آن منطقه ساختمان های ساخته شده در حکم مانع خواهند بود. او تاکید میکند: بهطور قطع این بهعنوان یک مانع در کل جریان گردش هوا تاثیر میگذارد. ولی وقتی باد غالب از سمت جنوب غرب یا شمال و شمال غرب میوزد و شدت آن هم بالای ۶۰ کیلومتر در ساعت است، چنین ساختمان هایی نمیتواند مانعی برای آن محسوب شود. از این رو به نظر میرسد با کمک گروه تخصصی با راهبری استادان دانشگاه و متخصصان این رشته که با ابعاد مختلف این موضوع آشنا هستند و به کمک ابزاری همچون تونل باد ابعاد مختلف این موضوع را آزمایش کردهاند میتوانیم پاسخ مناسبی برای درستی یا نادرستی این فرضیه داشته باشیم.

او در عین حال تعیین تکلیف ضوابط بلندمرتبهسازی را منوط به تدوین یکسری اصول میداند و اضافه میکند: آنچه هم اکنون در دستور کار ما قرار دارد، تدوین یکسری اصول است. الان برخی از شهرها دارای طرحهای بلندمرتبهسازی هستند که بلاتکلیف هم هست و هنوز تصمیمی راجعبه آنها گرفته نشده است. به نظر میرسد تعلیق تصویب این ضوابط در دوره گذشته به منظور بازدارندگی برای جلوگیری از فجایع بزرگی که در دوره قبل شاهد بودیم، گرفته شد. ولی معتقد هستم باید در یک چارچوب علمی-تخصصی راجع به موضوع بلندمرتبهسازی اظهارنظر کنیم. به همین دلیل سندی با عنوان «اصول بلندمرتبهسازی» در حال نهایی شدن در شورای عالی شهرسازی و معماری برای تمامی کشور است. برمبنای این سند قرار است مشخص شود که در چه مناطقی باید ساخت وساز بلندمرتبه انجام شود و در چه مکانهایی باید ممنوعیت بلندمرتبهسازی اعمال شود. ضمن آنکه در این سند ساختار بلندمرتبه، ارتباط آن با پهنه جغرافیایی موردنظر، سیما و منظر شهری و... نیز مدنظر قرار خواهد گرفت.

به گفته وی تغییر رویکرد از بالا به پایین در نظام برنامهریزی شهری در دوره جدید در دستور کار قرار دارد و در این زمینه نشستی با متخصصان این حوزه برگزار خواهیم کرد. البته با توجه به دغدغهای که شهرداری تهران در مورد صدور پروانههای ساختمانی این نوع ساخت وسازها دارد این موضوع در اولویت کاری ما نیز قرار دارد و احتمالا ظرف کمتر از یک ماه آینده آماده خواهد شد.