بررسی چهار گزاره پرتکرار دولت در دفاع از اجرای برنامه اقدام FATF

طی ماه های اخیر، مقامات مختلف دولتی در راستای زمینه سازی برای اجرای کامل برنامه اقدام گروه ویژه اقدام مالی FATF بخصوص تصویب نهایی لوایح چهارگانه درخواستی این نهاد بین الدولی، گزارههای مختلفی برای تحت فشار قرار دادن مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای تصمیم گیر، مطرح کردهاند. در این گزارش به بررسی صحت 4 گزاره مهم و پرتکرار مطرح شده می پردازیم:

1- الحاق به کنوانسیون CFT، یکی از کوچکترین و کم اهمیت ترین درخواستهای FATF است

حامیان اجرای کامل برنامه اقدام FATF اعتقاد دارند تصویب لایحه الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم CFT که یکی از لوایح چهارگانه درخواستی FATF از ایران است، کوچکترین خواسته این نهاد بین الدولی است و درخواست مهمی به حساب نمی آید. به عنوان مثال، حسین قریبی دستیار وزیر امور خارجه و مسئول پیگیری پرونده FATF در این وزارتخانه در مصاحبه با روزنامه خراسان در تاریخ ۲۳ مهرماه گفت: «به نظر من، متن کنوانسیون ضعیفترین حلقه FATF است و این برعکس حساسیتهای موجود در کشور است. FATF کنوانسیونی است که قبل از این جریان ها کسی حتی اسم اش را هم نشنیده بود و تا حالا ما در سازمان ملل گزارشی در خصوص اجرای آن ندیده ایم و اصولا ساختاری برای نظارت بر اجرای آن و پیگیری اجرای آن نداریم. کنوانسیونی که برخلاف بسیاری از کنوانسیون های دیگر، دستگاه ناظر و مجری ندارد».

درباره این موضوع، سه نکته قابل طرح است:

الف- اگر تصویب لایحه الحاق ایران به این کنوانسیون این قدر ضروری نیست و تقریبا ضعیف ترین خواسته FATF است، چرا اروپا راه اندازی کانال ویژه و ادامه دادن برجام بدون آمریکا را منوط به تصویب آن کرده است؟ در این زمینه، می توان به اظهارات محمدجواد ظریف وزیر امور خارجه در حین بررسی لایحه الحاق ایران به کنوانسیون CFT در جلسه ۱۵ مهرماه مجلس شورای اسلامی اشاره کرد. ظریف با تاکید بر اینکه مکانیزمی که اروپاییها ایجاد خواهند کرد به عنوان نقطه شروع پایان حکومت دلار در جهان خواهد بود، گفت: «اروپا میگوید برای اینکه بتوانیم مکانیزم مالی را اجرایی کنیم نیاز است ایران به این کنوانسیون ملحق شود».

ب- اگر تصویب لایحه الحاق ایران به کنوانسیون CFT خواسته ضعیف FATF است، پس چرا این نهاد در بیانیه های ماه های فوریه، ژوئن و اکتبر 2018 به شدت بر تصویب و اجرای این کنوانسیون و همچنین کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان یافته(پالرمو) توسط ایران تاکید داشته است. به عنوان مثال، در آخرین بیانیه این نهاد بین الدولی پیرامون تصویب این دو کنوانسیون آمده است: «FATF انتظار دارد تا ایران هر چه سریعتر اصلاحات مربوط به لوایح مد نظر را تصویب کند و دو کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم و پالرمو را در تطابق کمال با استانداردهای FATF، تصویب و اجرایی نماید».

ج- اگر تصویب این کنوانسیون، واقعا برای FATF خیلی مهم نیست، پیشنهاد می شود که اساسا ایران آن را تصویب نکند زیرا همانطور که دستیار وزیر امور خارجه در مصاحبه با روزنامه خراسان بیان داشته، ایران 37 مورد از 41 بند برنامه اقدام FATF را اجرا کرده است. در نتیجه، کشورمان تا حد خوبی برنامه اقدام را انجام داده است و عدم تصویب این لایحه جای نگرانی به وجود نخواهد آورد.

2- اجرای برنامه اقدام FATF، به مبارزه با فساد در داخل کشور کمک می کند

حامیان اجرای کامل برنامه اقدام FATF اعتقاد دارند که اجرای این برنامه، اقدام مناسبی در راستای مبارزه با فساد است. به عنوان مثال، در بیانیه شورای عالی مبارزه با پولشوئی، در ۱۶ شهریورماه 95 درباره تعامل ایران با FATF آمده است: «مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم، یکی از گام های ضروری مبارزه با فساد مالی در هر کشور است و استاندارد های گروه اقدام مالی، موازینی هستند که هر کشوری در راستای مبارزه با فساد باید آنها را اعمال نماید تا شفافیت لازم در فضای اقتصادی کشور ایجاد گردد، فعالیت های مجرمانه از فعالیت های قانونی مشروع قابل تمایز باشند، مقامات قضایی و اجرایی اختیارات قانونی و نهادی لازم برای مقابله با جرایم مالی خصوصأ در نظام بانکی را داشته باشند و مجازات های موثر و بازدارنده برای ارتکاب این جرایم وضع و اعمال گردند».

همچنین مرکز دیپلماسی عمومی و رسانهای وزارت امور خارجه در قالب بیانیهای در تاریخ ۲ مهرماه امسال که حاوی 16 پرسش و پاسخ پیرامون FATF بود، ذیل پرسش شماره 5 که «چرا جمهوری اسلامی ایران باید با «گروه ویژه اقدام مالی» تعامل نماید؟» پاسخ داده بود: «شورای عالی مبارزه با پولشوئی متشکل از نمایندگان سازمانهای سیاستگذاری مالی و نظارتی و همه نهادهایی که مسئولیت مبارزه با فساد را دارند، معتقد است که رعایت الزامات این نهاد در چارچوب قوانین داخلی، یک ابزار ضروری برای مبارزه با فساد و جرائم مالی است».

درباره این موضوع، دو نکته مطرح است:

الف- اجرای برنامه اقدام FATF، یک سری زیرساختهای داخلی وجود می آورد که این زیرساختها مبنایی برای ایفای تعهدات خارجی در حوزه مبارزه با فساد، پولشوئی و تامین مالی تروریسم خواهد بود. توضیح بیشتر اینکه در بندهای متعدد برنامه اقدام این نهاد بین الدولی از ایران خواسته شده است تا موارد مربوط به شناسایی کامل مشتری را انجام دهد. برخی از این بندها عبارتند از:

بند 19- تضمین اینکه شناسایی دقیق مشتری برای تمام موسسات مالی و ارائهدهندگان خدمات مالی اجرا میشود. (ارائهدهندگان انتقال وجوه و اعتبار)

بند 20- تضمین وجود الزاماتی در جهت تعیین اینکه آیا اربابرجوع به نمایندگی از شخص دیگری فعالیت میکند و آیا اقداماتی قابل قبول در جهت شناسایی شخص دیگر در تمامی موارد وجود دارد.

بند 21- تضمین اجرای تمامی الزامات مربوط به شناسایی با احراز هویت ذینفع واقعی در تمامی موارد ازجمله زمانی که مشتریان اشخاص حقوقی باشند.

بند 22- داشتن الزاماتی بهمنظور شناسایی دقیق مشتری زمانی که ظن تامین مالی تروریسم وجود دارد.

همچنین ذیل بخش همکاریهای بینالمللی در برنامه اقدام FATF، از ایران خواسته شده است تا ماحصل موارد فوق را با طرفهای خارجی تسهیم نماید:

بند 31. تضمین ارائه همکاری بینالمللی در زمینه تبادل و اشتراکگذاری اطلاعات مربوط به ذینفع واقعی.

بند 32. تضمین وجود دروازهها و کانالهای تبادل اطلاعات غیرقضایی با مراجع غیرقضایی به منظور به اشتراکگذاری اطلاعات بدون هیچ محدودیتی.

مشاهده میشود که پازل برنامه اقدام FATF، طوری طراحی شده است تا زمینه برای اجرای تعهدات خارجی فراهم شود و نه آنکه بسترهای داخلی برای مبارزه با فساد و پولشوئی فراهم شود. با توجه به شرایط تحریمی ایران، قطعا این امر میتواند تهدید آفرین باشد زیرا از این طریق (شناسایی ذینفع واقعی و به اشتراکگذاری اطلاعات آنان) شرکتهای پوششی نهادهای تحریمی شناسایی میشود و زمینه برای اعمال تحریمها علیه آنها توسط آمریکا ایجاد میشود. شایان ذکر است آمریکا تعداد قابل توجهی از سازمانها و نهادهای ایرانی را مصداق گروههای حامی تروریسم شناسایی کرده است و ذیل دستور اجرایی ۱۳۲۲۴ تحریم نموده است. در نتیجه، بندهای مرتبط با برنامه اقدام FATF، زمینه خوبی برای اعمال موثر تحریمها علیه این نهاد فراهم میکند. با توجه به این توضیحات، اجرای برنامه اقدام FATF عایدی در حوزههای مذکور یعنی پولشویی و فساد برای کشور به وجود نخواهد آورد.

ب- اگر دولت عزم مبارزه با فساد، پولشوئی و تامین مالی تروریسم دارد، باید به تهیه قوانین داخلی مطابق با اقتضائات بومی روی بیاورد، نه آنکه به اجرای برنامه هایی بپردازد که از خارج بر کشور دیکته شده است. همچنان که مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان مجلس در تاریخ 30 خرداد سال جاری اشاره کردند و فرمودند: «فرض کنیم [موضوع] مبارزهی با تروریسم یا با پولشویی است؛ خیلی خب، مجلس شورای اسلامی یک مجلس رشید و عاقل و بالغی است و پشتوانههای کاریِ خیلی خوبی هم دارد؛ بنشینند یک قانون بگذرانند؛ این قانون، قانون مبارزهی با پولشویی است، هیچ مشکلی هم ندارد، شرایط زیادیای هم ندارد و همان کاری که خود شماها میخواهید بکنید، در این قانون مندرج است؛ این مهم است. هیچ لزومی ندارد که ما برویم چیزهایی را که نمیدانیم تَه آن چیست یا حتّی میدانیم که مشکلاتی هم دارد، بهخاطر آن جهاتِ مثبت و جنبههای مثبت، قبول بکنیم».

شایان ذکر است دولت تا قبل از مطرح شدن برنامه اقدام FATF، دغدغه چندانی برای مبارزه با فساد، پولشوئی و تامین مالی تروریسم نداشته اما در سه سال اخیر و همزمان با اجرای این برنامه، به فکر این موضوع افتاده است. موضوع وقتی جالب تر می شود که بدانیم بانک مرکزی به عنوان یکی از زیرمجموعه های دولت همزمان با اینکه خواستار اجرای کامل برنامه اقدام FATF برای خروج از کشورهای عضو بیانیه عمومی این نهاد بین الدولی بودند، نسبت به طرح اصلاح قانون چک که میخواست بخش مهمی از معضل پولشوئی و فرار مالیاتی یعنی چکهای در وجه حامل را ساماندهی کند، بی رغبت بود و حتی در جلسات کمیسیون تخصصی مجلس (کمیسیون حقوقی و قضائی) با تصویب آن مخالفت میکرد.

نباید از یاد برد که ضوابط FATF هیچ نقشی در جلوگیری یا کشف بزرگترین پولشویی تاریخ که در هفتههای اخیر در دانمارک کشف شد نداشته است و یکی از شهروندان دانمارکی با تکیه بر قوانین داخلی این پولشویی ۲۰۰ میلیارد یورویی را کشف و گزارش کرده است.

۳- اجرای کامل برنامه اقدام FATF، منجر به بهبود روابط بانکی میشود

این گزاره نیز به صورت مکرر توسط حامیان FATF مطرح می شود. به عنوان مثال، سید عباس عراقچی معاون سیاسی وزیر امور خارجه در گفتگوی ویژه خبری شبکه دو سیما در تاریخ ۶ خردادماه امسال گفت: «برجام تنها یک چهارم مشکلات بانکی ما را حل کرد و سه چهارم باقیمانده به FATF و خودمان باز می گردد به این خاطر است که با برجام وضعیت بانکی ایران به مشکل مناسبی تبدیل نشد».

حسین قریبی دستیار وزیر امور خارجه و مسئول پرونده FATF در این وزارتخانه نیز در مصاحبه با روزنامه خراسان در تاریخ ۲۳ مهرماه گفت: «هیچ بانکی در دنیا حاضر نیست ریسک همکاری با کشوری را بپذیرد که در فهرست سیاه FATF است».

در واقع، این افراد مدعی هستند که مشکلات فراوان ایران در حوزه بانکی بخاطر وضعیت نامطلوب ایران از دیدگاه FATF است و کشورمان برای بهبود روابط بانکی باید از لیست سیاه این نهاد بین الدولی به واسطه اجرای کامل برنامه اقدام خارج شود.

درباره این موضوع باید گفت که آنچه برای بانکهای دنیا اهمیت دارد، تحریمهای آمریکاست و نه وجود یک کشور در لیست سیاه FATF. در همین راستا، بعد از خروج آمریکا از برجام، شاهد قطع روابط بانکی به خاطر فشار تحریمها بودیم. به عنوان مثال، بانک «بی. سی. پی» سوئیس با انتشار بیانیهای در تاریخ ۹ خردادماه با اشاره به تحریم های جدید خزانه داری آمریکا اعلام کرد: «ما تمام تراکنشهای جدید مرتبط با ایران را بعد از ۸ می (زمان اعلام خروج ترامپ از برجام) به حالت تعلیق در آوردهایم و فرآیند پایان دادن به همکاریها با ایران را در چهارچوب بیانیه اداره کنترل دارایی های خارجی خزانه داری آمریکا آغاز کرده ایم».

در همین راستا، ۲۳ مهرماه نیز رویترز به نقل از منابع آگاه خبر داد که بانک کنلن چین که کانال اصلی پرداختهای بین ایران و چین میباشد، شفاهاً به مشتریان خود اعلام نموده است که در نظر دارد پرداختهای یوآنی خود را از 10 آبان ( 1 نوامبر) به بعد قطع نماید. دلیل قطع پرداختها و بستن کانال پرداخت، تحریمهای آمریکا ذکر شده است.

درواقع، سوال اصلی این است که بانکهایی که به دلیل تحریم روابط خود را با ایران قطع کرده اند، چرا باید در دوران بازگشت این تحریمها، نسبت به رعایت آنها بیتفاوت باشند و در عوض اهمیت بیشتری به الزامات FATF در حوزه مبارزه با پولشوئی و تامین مالی تروریسم دهند؟

۴. کل دنیا، استانداردهای FATF را پیاده میکند و ایران نیز باید آنها را اجرا کند

یکی دیگر از ادعاهای مدافعان تصویب لوایح مرتبط با FATF این است که تقریبا تمام دنیا استانداردهای این نهاد بین الدولی را پذیرفته اند و در نتیجه، ایران نیز باید این استانداردها را بپذیرد. به عنوان مثال مهرداد سپه وند، یکی از مدیران پژوهشکده پولی بانکی (زیرمجموعه بانک مرکزی) در قالب یادداشتی درباره موضوع FATF در تاریخ ۱۱ مهرماه نوشته بود: «مسئله اصلی این است که یک کشور نه فقط درلفظ و بیان توصیههای FATF را بپذیرد، بلکه در عمل نیز به یک برنامه عملی برای اصلاح ترتیبات حقوقی و عملیاتی خود در جهت اجرایی کردن این توصیهها پایبند باشد. این همان چیزی است که تقریبا به جز کره شمالی، همه ۲۰۵ کشورجهان آن را پذیرفتهاند».

این گزاره نیز اشتباه است زیرا:

الف- هیچ کشوری در دنیا، تمامی استانداردهای FATF را قبول نکرده است زیرا با مراجعه به گزارشاتی که FATF پیرامون میزان اجرای توصیه ها و خروجیهای فوری 11 گانه در کشورها، به صورت ماهانه منتشر میکند، هیچ کشوری تمامی استانداردها را پیاده نکرده است. به عنوان مثال، کشوری مانند سوئیس در عمل به توصیه های 24 و 25 که پیرامون شناخت ذینفع واقعی است، نه نمره بالا که نمره در حد ضعیف دریافت کرده است. پس اینطور نیست که تمامی کشورها، به صورت صد در صدی پایبند به توصیه های این نهاد باشند.

ب- حتی اگر فرض کنیم تمام دنیا، توصیه های این نهاد را قبول کرده باشند، دلیلی نمیشود که ایران نیز مانند دیگر کشورها این توصیهها را بپذیرد زیرا ایران کشوری است که در حال جنگ اقتصادی با آمریکا است. از آنجا که کارکرد FATF، ایجاد شفافیت برای طرفهای خارجی است، این موضوع باعث میشود تا تحریمهای آمریکا علیه ایران به سهولت اجرا شود و شناسایی بازیگران تحریمی برای آمریکا راحت تر باشد. با توجه به این اصل که کشورها در شرایط جنگ از خود رفتارهای مقتضی با جنگ نشان میدهند تا منافع شان به طرز حداکثری رعایت شود، ضرورت دارد ایران هم برای اجتناب از تشدید تحریم ها، فعلا از اجرای برنامه اقدام و استانداردهای FATF، خودداری کند. در نتیجه، ایران نمیتواند مانند بقیه کشورها، به اجرای خواسته های FATF بپردازد.

با توجه به آنچه گفته شد، مشخص گردید مهمترین گزاره های مقامات دولتی در دفاع از ضرورت اجرای کامل برنامه اقدام FATF و بخصوص تصویب لوایح چهارگانه درخواستی این نهاد بین الدولی، از عیار کافی برخوردار نیست و غیرواقعی است.