بررسی ریشه‌های جاماندگی اقتصاد ایران

بهگونهایکه سرمایهگذار چشمانداز روشنی از آینده بازارها ندارد و فعالیتهای اقتصادی خود را به آینده نامعلوم موکول میکند و خانوار نیز قادر به برنامهریزی و تصمیمگیری در حوزه مصرف-پسانداز خود نیست. این فضا از یک طرف ریشه در مشکلات ساختاری دارد که دهههاست گریبانگیر اقتصاد ایران شده و از طرف دیگر ناشی از نااطمینانی بازار از روابط دیپلماتیک ایران در اقتصاد بینالملل است. بنابراین، آحاد اقتصادی امروز دنبال برنامه یا سیاستگذاریای هستند که مسیر آینده اقتصاد ایران را برای آنها شفاف و روشن کند؛ برنامهای که هم ناملایمات اقتصادی قبلی را پوشش دهد و هم تکیهگاهی باشد برای تصمیمات فعلی و آینده آنها. بهطور مشخص در مقطع کنونی، اذهان عمومی مشغول این سوال شده که اصولا سیاستگذار چه نسخههایی در دست دارد تا یک برنامه مطمئن اقتصادی طراحی کند و اقتصاد را از خطر نااطمینانی برهاند؟ دکتر اصغر شاهمرادی در این گفتوگو به این سوال پاسخ داده است. وی فارغالتحصیل دکترای اقتصاد از دانشگاه کلگری است و پژوهشهای متعددی در حوزه اقتصاد کلان، اقتصاد پولی و اقتصاد توسعه انجام داده است. در این گفتوگو، ابتدا در مورد دلیل ناکامیهای اقتصادی در دهههای اخیر بحث کردیم و سپس به نسخههای پیش روی سیاستگذار برای طراحی آیندهای قابل اطمینان پرداختیم. به عقیده این صاحبنظر اقتصادی «سیاستگذار ما در دهههای اخیر به دلیل بحرانهای مقطعی، از طراحی یک برنامه رشد بلندمدت غافل مانده و عمدتا درگیر روزمرگیها بوده است. وقتی این پازلهای کوتاهمدت را کنار هم میچینیم میبینیم که همین روزمرگیهای مقطعی است که زندگی بلندمدت ما را شکل میدهند و ما زمان را در دل همین روزمرگیها از دست دادهایم. اما اکنون اگر سیاستگذار بخواهد اقتصاد را از دام روزمرگیها برهاند، ناگزیر باید به فکر یک برنامه رشد بلندمدت باشد. اولین پیشنیاز یک برنامه رشد بلندمدت، توسل به یک «لنگر اقتصادی» است؛ لنگری که فضای سیاستگذاری را از تله اصطکاکهای سیاسی و چندگانگیها برهاند و راهنمای مطمئن مسیر سیاستگذاری باشد. بسیاری از کشورهای دنیا که امروزه مسیرهای توسعه را طی میکنند بدون یک لنگر اقتصادی مشخص قادر به رشد پایدار نبودهاند.»
اقتصاد ایران لنگر ندارد

اقتصاد ایران درحالی در دهههای اخیر تقریبا در جا زده که اقتصاد کشورهای مشابه با سرعت قابلقبولی رشد کرده است.میانگین نرخ رشد اقتصادی ایران طی سه دهه گذشته حدود ۴/ ۱ درصد بوده؛ در حالی که میانگین رشد اقتصادی کشورهایی مانند عراق، عربستان و امارات در همین بازه زمانی حدود ۳ درصد بوده که به معنی ۲ برابر بودن سرعت رشد اقتصادی این کشورها نسبت به رشد اقتصادی ایران است.این رکورد در شرایطی ثبت شده که رشد سرمایهگذاری در این کشورها تفاوت معناداری با ایران نداشته است. چه عامل یا مجموعه عواملی این توقف نسبی را در قیاس با اقتصادهای مشابه توضیح میدهد؟

من فکر میکنم اگر تمرکز را بر موتور رشد اقتصاد ایران در دهههای اخیر قرار دهیم علاوه بر آنکه پاسخ شما داده میشود نکات دیگری نیز که تاکنون بهطور جدی روی آن تامل نشده باز میشود. برای این کار یک پرسش بنیادی دیگر به بحث شما اضافه میکنم «موتور رشد اقتصاد ایران در دهههای اخیر چه بوده است؟ یا محور برنامه رشد اقتصاد ایران ظرف ۴۰ یا ۵۰ سال اخیر چه بوده است؟» خیلی مهم است که این موتور رشد را بشناسیم، تغییراتش را بررسی و تطبیق زمانی آن را واکاوی کنیم. اگر از منظر حسابداری رشد به قضیه نگاه شود، رشد اقتصادی از ۳ منبع نیروی کار، سرمایه و بهرهوری اتفاق میافتد. به این معنی که اقتصاد یا از محل تقویت سرمایه انسانی رشد مداوم تولید را تجربه میکند، یا باید دروازههای اقتصادی را به روی ورود سرمایههای داخلی و خارجی به بازار باز کند یا با تسهیل تجارت روی مزیتهای نسبی خود متمرکز شده و بهرهوری کل اقتصاد را افزایش دهد.خب سراغ بررسی گزینه اول یعنی نیروی کار برویم، بررسی مسیر حرکت اقتصاد ایران در دهههای اخیر نشان میدهد که یکی از موتورهای رشد اقتصاد ایران میتوانسته نیروی کار باشد و ما تمرکز قابلتوجهی روی رشد نیروی کار داشتهایم؛ رشد نیروی کار در دهههای گذشته از دو محل رشد جمعیت و افزایش مشارکت زنان در بازار کار حاصل شده است. مجموع این دو عامل باعث شده تا نرخ مشارکت در اقتصاد افزایش یابد و سرمایه انسانی نقش پررنگتری در اقتصاد ایفا کند؛ هرچند واقعیت این است که نیروی کار و آموزشهای داده شده به آن، چندان نتوانسته رشد اقتصادی معنیداری ایجاد کند. عامل دوم سرمایه است حتما اطلاع دارید میزان انباشت سرمایه در هر دوره از دو عامل حجم سرمایهگذاری و میزان استهلاک سرمایه تاثیر میپذیرد؛ به این معنی که انباشت سرمایه در هر دوره به اندازه خالص سرمایهگذاری افزوده میشود. ما تا الان نتوانستهایم نرخ استهلاک درستی برای اقتصاد ایران در دهههای اخیر محاسبه کنیم. این نرخ در دوره جنگ بالا بوده سپس کاهش یافته و رفتار باثباتی نداشته است. آنچه میتوان گفت این است که در مجموع نرخ استهلاک در اقتصاد ایران نسبتا بالاست. این نرخ استهلاک مستلزم سرمایهگذاری بالاست؛ بهطوریکه بتواند انباشت سرمایه را به میزان قابلقبولی تقویت کند. این در حالی است که دادههای اقتصاد ایران نشان میدهد نرخ رشد سرمایهگذاری خالص نهتنها در دهههای اخیر بالا نبوده بلکه در بسیاری از دورهها منفی نیز بوده است. اما این سرمایهگذاریها از چه محلی صورت گرفته است؟

اولین منبع سرمایهگذاری، درآمدهای نفتی است. دولت نفت را به فروش رسانده و تا حدودی پول آن را به اقتصاد برگردانده؛ بخش زیادی از آن را صرف هزینههای جاری و پرداخت به کارمندان کرده و بخشی دیگر نیز سرمایهگذاری شده است. دکتر پسران و صالحی اصفهانی طی تحقیقی نشان دادهاند چه مقدار از سرمایهگذاریها در اقتصاد ایران از محل درآمدهای نفتی صورت گرفته است. شرکت ملی نفت در صنایع مختلف بهویژه در حوزه پتروشیمی سرمایهگذاری کرده است. البته بخشی از درآمدهای نفتی جزو ذخایر بانک مرکزی درآمدهاند که آن هم به سیستم بانکی تزریق شده و در نهایت تحت عنوان تسهیلات به بخش خصوصی، در اقتصاد سرمایهگذاری شده است. اگر چه در اعطای تسهیلات نیز جیرهبندی اتفاق افتاده و بخشی از این تسهیلات نیز الزاما منجر به سرمایهگذاری نشده است. حال سوال این است که سرمایهگذاریهای مذکور با چه کیفیتی انجام گرفته است؟ برای اینکه یک سرمایهگذاری باکیفیت و قدرتمند صورت گیرد، اقتصاد نیازمند یک بخش خصوصی فعال و ثروتمند است. اما ما در اقتصاد ایران از این عامل مهم محروم بودهایم. بهعلاوه از کشورهای خارجی هم نتوانستهایم تامین مالی شویم. مجموعه این عوامل باعث شد تا ما همواره به تولید کالاهای مختلف روی بیاوریم، اما هیچ وقت آنها را با بهترین کیفیت تولید نکنیم؛ یعنی با یک شرایط میانه مواجه بودهایم. این خود باعث شده تا بخش تولیدی ما به شدت وابسته به بخش دولتی (نفت) و بانکی باشد. از آنجا که انرژی در اقتصاد ایران به لطف یارانههای دولتی ارزان است سمت تولید بنگاهها به فکر افزایش بهرهوری نیفتاده است. بنابراین بهطور کلی میتوان گفت سرمایهگذاری در اقتصاد ایران از سوی یک بخش خصوصی در یک محیط رقابتی صورت نگرفته، به همین دلیل در مقطع فعلی تولید ما به میزان چشمگیری به حمایتهای دولت و سیستم بانکی وابسته است. به جز بخش پتروشیمی که ارزش افزوده خوبی برای اقتصاد ایران ایجاد کرده تقریبا سایر بخشها اثر مثبت معناداری در اقتصاد نداشتهاند.

بهرهوری کل اقتصاد هم سومین عاملی است که رشد اقتصادی را تحتتاثیر قرار میدهد. بهرهوری کل اقتصاد در بسیاری از این سالها منفی بوده یعنی نهتنها به رشد کمک نکرده بلکه اقتصاد را به عقب رانده است. به این معنا که مقدار سرمایه انسانی و فیزیکی که در دهههای اخیر ایجاد کردهایم نتوانسته است به افزایش رشد اقتصادی کمک کند. براساس یک قاعده خیلی ساده در اقتصاد، رشد بلندمدت با رشد بهرهوری کل برابر است. اینکه رشد اقتصادی در دهههای اخیر پایین بوده از زاویه رشد بهرهوری کل قابلتوجیه است. بنابراین در سمت عرضه اقتصاد علاوهبر سرمایه انسانی و فیزیکی، بهرهوری هم نتوانسته است محرک رشد اقتصادی در دهههای اخیر باشد.

بعد از سمت عرضه، بررسی روند متغیرهای سمت تقاضا مهم است. در سمت تقاضای اقتصاد ۴ عامل مهم مصرف خصوصی، مصرف دولتی، سرمایهگذاری و خالص صادرات وجود دارند. بررسی حسابهای ملی ایران نشان میدهد بخش خصوصی تنها قسمتی بوده که قسمت عمده تقاضا را بر عهده داشته و نقش مسلط را بازی کرده است. در سمت مقابل عاملی که نتوانسته اقتصاد را از سمت تقاضا به حرکت درآورد صادرات خالص بوده است. بنابراین در سمت تقاضا نیز دو عامل سرمایهگذاری و خالص صادرات که میتوانستند نقش مثبتی در روند بلندمدت رشد اقتصادی داشته باشند، تقریبا با حرکت رو به عقب مواجه بودهاند. اگر از این منظر به بحث نگاه شود درمییابید که چرا رشد اقتصادی بلندمدت ایران عملکرد مطلوب نداشته و از رقبای منطقهای نیز جا مانده است.

شما در سمت عرضه، به مساله کیفیت پایین سرمایه انسانی، فیزیکی و بهرهوری اشاره فرمودید و در سمت تقاضا نیز بر تحرک پایین دو عامل خالص صادرات و سرمایهگذاری تاکید کردید. آیا سیاست واحدی وجود دارد که هر دو معضل سمت عرضه و تقاضا را همزمان پاسخ دهد؟ بر مبنای تئوریهای اقتصادی، سیاستهای تجاری عاملی است که هم تحرک سرمایههای فیزیکی و انسانی را تقویت میکند و بهرهوری کل را افزایش میدهد و هم از طریق تجارت آزاد اقتصاد را به سمت مزیتهای نسبی خود هدایت میکند. آیا میتوان سیاستهای غلط تجاری و تعریف ناقص ارتباط با دنیا را عامل مشترک ناکارآییهای هر دو سمت عرضه و تقاضا معرفی کرد؟

درست است که سیاستهای تجاری و ارتباط موثر با اقتصاد بینالملل باعث افزایش بهرهوری و حرکت موثرتر اقتصاد میشود اما بهنظر من سیاستهای تجاری الزاما مهمترین راهحل نیست. به عبارت دیگر اینطور نیست که تصور کنیم اگر از فردا در را به روی اقتصادهای خارجی باز کنیم و هر کس آزادانه صادرات و واردات کند، مشکل هر دو سمت عرضه و تقاضا برطرف میشود. مهمتر از سیاستهای تجاری، مساله بوروکراسی فعال و بهینه است؛ موضوعی که ما همواره در اقتصاد با آن در جنگ بودهایم و هیچگاه نتوانستیم مشکل آن را حل کنیم. اگر بوروکراسی به یک چارچوب مدون برای رشد اقتصادی میرسید شاید در دهههای گذشته مسیر موثرتری را طی میکردیم. مشکلی که در بوروکراسی اقتصاد در دهههای اخیر وجود داشته مساله تسری تصمیمات و سیاستهای اقتصادی است. در یک شرایط متعارف انتظار میرود زمانی که یک تصمیم در بالاترین سطوح سیاستگذاری گرفته میشود، بهصورت موثر به پایینترین سطوح رسیده و کامل به اجرا در آید؛ در حالی که در دهههای اخیر فضای بوروکراسی شرایط این تسری گسترده را فراهم نکرده است.بنابراین حتی اگر در اقتصاد به یک تصمیم جامع و متفقالرای رسیدیم، فضای بوروکراسی نتوانسته این سیاستهای اقتصادی را به نحوی موثر اجرا کند. نقش کلیدی بوروکراسی را در تجربه کشورهایی مانند ژاپن و آلمان میتوان به خوبی ردیابی کرد. آلمان بعد از جنگ دوم جهانی و نیز بعدها، پس از فرو ریختن دیوار برلین به خوبی توانست نظام بوروکراسی را در خدمت سیاستگذاری قرار دهد. این اتفاق در ژاپن بعد از جنگ نیز افتاد. البته بوروکراسی تنها عامل موثر در این کشورها نبوده است؛ بلکه ابتدا سرمایهگذاری و تصمیمات حیاتی اخذ میشد بعد این تصمیمات به خوبی از صافی بوروکراسی عبور میکرد و اقتصاد را به حرکت در میآورد.

جالب است بدانید چین از اولین کشورهایی بوده که از صدها سال پیش نظام استخدام نیروی کار را برای دولت بر مبنای نظام آزمونمحور قرار داده است. یعنی به این نتیجه رسیدند که اگر بخواهید نیروی بوروکرات انتخاب کنید مهم توانایی فردی و سرمایه انسانی افراد است و حزب و نوع حامیان افراد نقش تعیینکنندهای ندارد. به این ترتیب حوزه تصمیم خود را از حوزه بوروکراسی جدا کردند. در چین نیز وقتی نظام سیاسی در سطوح بالا تصمیمی میگیرد نظام بوروکراسی این تصمیم را بهطور کامل و با کمترین انحراف اجرا میکند. اما در کشور ما بوروکراسی موثر وجود نداشته و تصمیمات از بالا به پایین هیچ وقت بدون انحراف پیاده نشده است.

آنچه اوضاع ایران را متفاوت کرده اعمال تحریمهاست. تحریمها علاوه بر آثار آنی که بر اقتصاد دارد میتواند روند بلندمدت را نیز تحت تاثیر قرار دهد؛ با وجود تحریمها، آیا دولت این پتانسیل را دارد که برای رشد اقتصادی بلندمدت برنامهریزی موثر داشته باشد؟

در دهههای اخیر بهرغم ناهماهنگیهای اقتصادی، یکسری مشکلات غیراقتصادی هم در اقتصاد ایران وجود داشته است. جنگ و گرفتاریهای زیادی داشتیم. این شوکهای غیراقتصادی از یک طرف و هوشیاری پایین سیاستگذار اقتصادی از طرف دیگر باعث شده تا اقتصاد ما در تله روزمرگی بیفتد. به این معنا که ما با این هدف که از مشکلات فعلی به سلامت عبور کنیم، همواره برنامهریزی بلندمدت را فراموش کردهایم. نتیجه این است که وقتی دورههای بحران کوتاهمدت را بدون برنامهریزی بلندمدت سپری میکنیم میبینیم زمان را از دست دادهایم. بهعبارتی بهدلیل اینکه نمیتوانیم دورههای کوتاهمدت را مدیریت کنیم، با استهلاک بالا ظرفیتهای موجود را از دست میدهیم و نمیتوانیم فضای مناسب برای رشد بلندمدت ایجاد کنیم.

اما برای اینکه برنامه رشد اقتصادی بلندمدت بریزیم اصل اول این است که کسری بودجه دولت را کم کنیم. اگر مدیریت کسری بودجه دولت در راستای رشد بلندمدت نباشد، دولت هزینههای عمرانی را کم میکند و هزینههای جاری را تغییر نمیدهد. نتیجه این میشود که هزینههای عمرانی که نقش موثرتری در تشکیل سرمایه دارد به صفر میرسد که خروجی آن رشد سرمایهگذاری منفی در بلندمدت است. چون دولت فضا ندارد سرمایهگذاری کند ظرفیت بهرهوری و تولید کاهش مییابد اما حقوق و دستمزد، یارانه، بودجه سلامت و مستمری بازنشستگان را نمیتواند کاهش دهد. در نهایت بعد از گذشت چند سال از تحریمها، تمام منابع اقتصادی مستهلک شده و نمیتوانیم رشد را به اعداد قبلی برگردانیم. اگر قرار است بودجه را بدون کسری ببندیم باید مخارجی را محدود کنیم که روی رشد بلندمدت اثر نداشته باشد مانند یارانه، حقوق بازنشستگی و طرح سلامت، نه قطع هزینههای سرمایهای.

برای طراحی و اجرای سیاستهای اقتصادی، محیط اقتصادی خیلی مهم است به این معنا که سیاستگذار به یک فضای اجتماعی هماهنگ نیاز دارد. اما واقعیت این است که بهدلیل مشکلات اقتصادی و معیشتی این فضا در ایران فراهم نیست. به عقیده شما دولت این فضای هماهنگ و همسو را چطور میتواند ایجاد کند؟

این مساله خیلی مهم است؛ زیرا یک سیاست اقتصادی عدهای را از بازی کنار میگذارد و عدهای دیگر منتفع میشوند. در نتیجه در پی هر سیاستی همواره گروهی مقاومت میکنند. این وضعیت معمولا در کشورهایی که نتوانستهاند برنامه رشد بلندمدت داشته باشند شدت بیشتری دارد اما کشورهایی که توانستهاند رشد اقتصادی بلندمدت داشته باشند، معمولا کشورهایی هستند که یک لنگر سیاستگذاری اقتصادی داشتهاند. چه کشوری را میتوان پیدا کرد که بدون لنگر از چرخه باطل فقر بیرون بیاید؟

لنگر اقتصادی، تکیهگاه و راهنمای مسیری است که کشورها براساس آن برنامه رشد پایدار بلندمدت خود را طراحی میکنند. تمام کشورهایی که به دلایل مختلف مانند بوروکراسی ضعیف، تکمحصولی بودن و محدودیتهای تجاری، در دام رشدهای پایین گرفتار هستند، هر کدام یک لنگر اقتصادی برای خود طراحی کردهاند. در ایران باید سیاستگذار یک لنگر تعیین و برنامه رشد اقتصادی را براساس آن طراحی کند. این موضوع در همه کشورهایی که از تله فقر رها شدهاند اتفاق افتاده است. در آلمان و ژاپن با برنامه اقتصادی آمریکا این لنگر ایجاد شده است. در کره جنوبی، سیاستگذار تجربه ژاپن را پیش روی خود گذاشته و گفته هر کاری آنها کردند ما هم باید انجام دهیم. در برخی کشورها لنگر اقتصادی نهادهای بینالمللی بودهاند.

در اروپای شرقی این لنگر از طریق وصل شدن به اتحادیه اروپا ایجاد شده است؛ بهطوری که این کشورها در داخل، نظام تصمیمگیری و برنامهریزی اقتصادی خود را بر مبنای برنامه اتحادیه اروپا تنظیم کردند و ۱۰ سال طول کشید تا با کشورهای قدرتمند اروپایی همگرا شوند. اگر امروز ما این کشورها را با اقتصادهایی که به اتحادیه اروپا وصل نیستند مقایسه کنیم به نقش کلیدی لنگر اقتصادی پی میبریم. لنگر اقتصادی اثر اصطکاکهای بین احزاب مختلف را خنثی میکند. اگر لنگر نداشته باشیم همیشه اقتصاد فدای دعواها و دوگانگیهای حزبی میشود. اما اگر کشور لنگر داشته باشد اقتصاد فارغ از اصطکاکهای سیاسی داخلی مسیر مطمئنتری را طی میکند؛ مثلا به اقتصاد اجازه میدهد تا فلان قانون پولشویی را تایید کند یا فلان رویه را برای کسری بودجه در پیش بگیرد. نتیجه این میشود که مهم نخواهد بود چه حزبی در مسند قدرت باشد، در هر صورت مثلا کسری بودجه بیشتر از ۳ درصد تولید ناخالص داخلی نباید بشود. اگر چه ممکن است یک دولت این کسری را در بازه زمانی ۳ سال و دولتی دیگر در ۸ ماه به ۳ درصد برساند، اما در نهایت این کسری ۳ درصدی ثابت است.

در ایران قرار بود سازمان برنامه چنین نقشی را ایفا کند و بهعنوان یک ناظر از بیرون، یک لنگر ایجاد کند تا همه حول آن حرکت کنند اما هرگز این نقش لنگر را ایفا نکرده و حتی به بازوی اجرایی دولت تبدیل شده است. اگر یک لنگر اقتصادی موثر داشتیم در بازار ارز با تئوریهای مختلف مواجه نبودیم؛ این طور نبود که درخصوص بحران بانکی یکی نسخه ملیسازی را مطرح کند و دیگری خصوصیسازی را پیشنهاد دهد. برنامههای ۵ ساله توسعه نیز نتوانستهاند جای خالی این لنگر را پر کنند، چون این برنامهها از دل نگاه سیاسی آن روزها ایجاد شدهاند.

اگر بخواهیم این لنگر را ایجاد کنیم، بهطور خاص چه چیزی را میتوانیم لنگر قرار دهیم؟ آیا تجربه کشور خاصی را پیشنهاد میکنید؟

همانطور که در پاسخ به سوالهای قبلی توضیح دادم، عمده کشورها مسیر رشد بلندمدت خود را براساس یک لنگر طراحی کردهاند و نمونههای زیادی میتوان در این مورد ارائه داد. برای مثال ترکیه تا سال ۲۰۰۲ در دام آشفتگی و دعوای سیاسی و بحران بانکی گرفتار بود. اما بعد از تمرکز روی یک برنامه مشخص اقتصادی که با همکاری نهادهای بینالمللی تهیه شده بود و سیاستگذاران اقتصادی کاملا آن را قبول داشتند، همه به آن عمل کردند، قانون بانک مرکزی را اصلاح و کسری بودجه را حول آستانه مشخص شده مدیریت کردند. بازار بدهی را سامان دادند و با توسعه بازارهای مالی، بانکها را به نقطه قابلقبولی رساندند. بنابراین ترکیه آشفته و سردرگم در تلاطمات اقتصادی، بعد از توسل و اتکا به یک لنگر اقتصادی، به یک اقتصاد با رشد پایدار تبدیل شد.

اما در اقتصاد ایران وقتی پیشنهاد یک لنگر اقتصادی مطرح میشود سیاستگذار پاسخ میدهد که ما خودمان میتوانیم متکی بر برنامههای خودمان عمل کنیم. اما واقعیت این است که برنامههای پیشنهادی تا به امروز نتوانستهاند بدون حل مساله تعارض منافع و ملاحظات سیاسی یک برنامه جامع اقتصادی را به پیش ببرند. به عقیده من یکی از مهمترین نسخههایی که میتواند اقتصاد ایران را روی ریل رشد پایدار قرار دهد تعیین یک لنگر اقتصادی قدرتمند است؛ لنگری که اقتصاد را از دام اصطکاکها و چندگانگیها برهاند.