سازمان اوپک با هدف ایجاد هماهنگی در خط‌ مشی‌های نفتی کشورهای عضو و تعیین بهترین شیوه برای تامین منافع فردی و جمعی اعضا، تلاش برای تثبیت قیمت نفت در بازارهای بین‌المللی و حذف نوسانات مضر و غیرضروری، ضرورت تضمین درآمدی ثابت برای کشورهای تولیدکننده و در نظر گرفتن مصالح کشورهای تولیدکننده نفت و نهایتا عرضه کافی و منظم نفت به کشورهای مصرف‌کننده و یک بازده منصفانه برای کشورهایی که در صنعت نفت سرمایه‌گذاری می‌کنند، ایجاد شد.

این سازمان طی سالیان گذشته فراز و فرودهای زیادی داشته و در راستای رسیدن به اهداف خود، تمهیدات و تصمیمات مختلفی را اتخاذ کرده که مهم‌ترین آن، سیاست کنترل عرضه از طریق مکانیسم سهمیه‌بندی و بعدا هدف تولیدی بود.

با این حال، در این دوران با چالش‌های مختلفی مواجه بوده است. اگرچه چالش‌های اوپک دارای ابعاد داخلی و خارجی و همین‌طور جنبه کوتاه‌مدت و بلندمدت دارند، اما همه آنها به نوعی مرتبط با یکدیگر بوده و همدیگر را تحت تاثیر قرار می‌دهند.

در همین راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس به تحلیل 13 چالش‌های فراروی اوپک پرداخته است.

1- پیشرفت‌های فناوری در زمینه برداشت از منابع نامتعارف و متعارف نفت به‌خصوص نفت شیل در آمریکا: در چند سال گذشته پیشرفت‌های تکنولوژیکی در زمینه برداشت از منابع نامتعارف نفت و گاز در آمریکا باعث وقوع تحولات اساسی در بازارهای جهانی انرژی شده است. درست زمانی که کشف منابع جدید نفت متعارف هر سال سخت‌تر می‌شد و بیشتر اکتشافات نفتی در مقیاس‌های کوچک‌تر و در مناطق دورافتاده‌تر انجام می‌شد و بیشتر فعالیت‌های اکتشافی با شکست مواجه می‌شد، تولید نفت شیل شدت گرفت.

ترکیبی از حفاری افقی و عملیات شکست هیدرولیکی موجب شده است که برداشت حجم قابل توجهی از نفت و گازی که با تکنولوژی‌های قبلی اقتصادی نبود جنبه تجاری به خود گیرد. این مساله تاثیر قابل توجهی را بر وضعیت عرضه منابع متعارف نفت و گاز، تقاضای جهانی، صنعت پالایش و قیمت‌های نفت گذاشت و سازمان اوپک را با چالشی جدی و جدید مواجه کرد. زیرا در صورتی که بخواهد از یک سطح قیمتی بالا حمایت کند و بدین منظور سطح تولید خود را کاهش دهد، بخش بیشتری از منابع شیلی اقتصادی می‌شود و در مدت کوتاهی وارد بازار می‌شود و آثار اقدام اوپک را خنثی میکند.

تولید نفت شیل از مارس 2015 روند نزولی به‌خود گرفت، اما اولا کاهش آن کمتر از حد انتظارات اولیه بود و از طرف دیگر از اواخر سال 2016 که قیمت‌ها تحت‌تاثیر توافق اوپک و غیراوپک برای کاهش 1/8 میلیون بشکه در روز از تولید، روند صعودی بهخود گرفت، خیلی زود رشد مجدد تولید نفت شیل از سر گرفته شد.

2- سیاست‌های مختلف اعضای اوپک در بازار نفت: اعضای اوپک سیاست‌های مختلفی را در بازار نفت دنبال می‌کنند که می‌تواند تصمیمات اوپک را با چالش مواجه سازد. برای مثال، از گذشته بازار آمریکا برای عربستان سعودی اهمیت استراتژیک داشته و تحت هیچ شرایطی حتی با اعطای تخفیف‌های قابل توجه حاضر نیست که سهم خود را در این بازار از دست بدهد.

3- ناهمگونی اعضای اوپک از لحاظ حجم ذخایر، تولید، صادرات، مصرف داخلی و ظرفیت مازاد تولید و همینطور پراکندگی جغرافیایی اعضا: کشورهای عضو اوپک از لحاظ تولید وضعیت همگونی ندارند و تولید آنها بین 200 هزار بشکه که مربوط به کشور گابن است و تولید عربستان که حدود 10 میلیون بشکه در روز تولید می‌کند، متفاوت است و از طرف دیگر، در مورد ذخایر، صادرات، مصرف داخلی و ظرفیت مازاد تولید نیز همین دامنه قابل مشاهده است. علاوه بر این، پراکندگی گسترده‌ای را از لحاظ جغرافیایی دارند که برای برگزاری اجلاس به ویژه اجلاس اضطراری یک مشکل عمده است.

4- توسعه استفاده از انرژی‌های جایگزین به‌ویژه سوخت‌های زیستی و هیدروژن در بخش حمل‌ونقل: بخش عمده انرژی مصرفی دنیا توسط انرژی‌های فسیلی شامل نفت، گاز طبیعی و زغال‌سنگ تامین می‌شود. تا قبل از شوک اول نفتی (1973) تصور عمومی این بود که منابع نفتی به اندازه کافی وجود دارد، اما با وقوع شوک اول نفتی، تصور وفور منابع تبدیل به کمبود منابع شد و زنگ خطر برای کشورهای صنعتی که تا آن موقع با اتکا به نفت ارزان‌قیمت چرخ‌های توسعه خود را به گردش در آورده بودند، به صدا درآمد.

از اولین اقدامات این کشورها، تدوین سیاست‌هایی در زمینه متنوع‌سازی منابع انرژی بود. یکی از سیاست‌هایی که در جهت متنوع‌سازی منابع عرضه انرژی مطرح شد، سیاست توسعه تکنولوژی تولید و عرضه انرژی‌های جایگزین و تجدیدپذیر به جای انرژی‌های فسیلی بود و در این بین توسعه سوخت‌های زیستی شامل بیودیزل و بیواتانول و پیل‌های سوختی هیدروژنی در بخش حمل‌ونقل، تهدیدکننده رشد تقاضای نفت در آینده است.

5- مسائل زیست‌محیطی و گرمایش کره زمین: نگرانی نسبت به گرمایش کره زمین در اثر مصرف سوخت‌های فسیلی باعث شده که مقررات سخت‌گیرانه‌تری نسبت به انتشار گازهای گلخانه‌ای در سطح ملی و فراملی تصویب و به اجرا درآید. تصویب این قوانین باعث شده رشد تقاضا برای نفت را با محدودیت مواجه سازد.

6- سرمایه‌گذاری برای افزایش کارآیی انرژی و بهره‌وری در کشورهای توسعه‌یافته و درحال توسعه: بهره‌وری انرژی عبارت از میزان تولید کالا و خدمات در ازای هر واحد انرژی مصرف شده است که با شاخص شدت انرژی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.

طی چند دهه گذشته کشورهای توسعه‌یافته سیاست‌های مختلفی را برای افزایش کارآیی و بهره‌وری انرژی اتخاذ کردند و موفق شدند شدت انرژی خود را به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش دهند که پیامد آن کاهش رشد مصرف انرژی در این کشورها بود و پیش‌بینی می‌شود این روند در آینده ادامه یابد. در مقابل کشورهای درحال توسعه دارای بهره‌وری انرژی پایین‌تری نسبت به کشورهای توسعه‌یافته هستند و در سال‌های اخیر سرمایه‌گذاری برای افزایش بهره‌وری انرژی در آنها افزایش یافته و پیش‌بینی می‌شود که نرخ رشد مصرف انرژی به‌ویژه مصرف نفت کاهش یابد.

7- همکاری یا رقابت با غیراوپک: یکی از چالش‌های اوپک، تولیدکنندگان و صادرکنندگان غیرعضو اوپک هستند. این کشورها به راحتی حاضر به همکاری با کشورهای اوپک نیستند و در صورتی که اوپک بخواهد بدون همکاری آنها سطح تولید خود را کاهش دهد، عملا به معنای واگذار کردن سهم بازار خود به این کشورهاست.

8- نبود مکانیسم اجرایی موثر برای اجرای توافقات سازمان: اوپک از سال 1982 سیاست تحدید و سهمیه‌بندی تولید را برای حمایت از قیمت نفت اتخاذ کرد، اما در تمام دوره‌هایی که این سازمان تصمیم می‌گرفت، سطح تولید خود را کاهش دهد، بعضی از اعضا از سهمیه تولید خود تخلف می‌کردند و عملا هیچ مکانیسم اجرایی برای جلوگیری از تخطی اعضای متخلف و مجازات آنها در اوپک موجود نیست.

از این رو بعضی از اعضا با تخلف خود موجب بی‌اثر شدن تصمیمات جمعی اوپک می‌شدند. البته در توافق اخیر اوپک میزان پایبندی اعضا بالا بوده و از استثناها در تاریخ اوپک محسوب می‌شود. متوسط پایبندی اعضا در دوره‌های قبلی حدود 70 درصد بوده که در چهار ماه اخیر به حدود 100 درصد رسیده است.

9- نبود استراتژی بلندمدت در سازمان اوپک: اوپک در طول حیات خود فراز و نشیب‌های زیادی را طی کرده است و عملکردهای مختلفی داشته است. با آنکه در این دوران به موفقیت‌های زیادی نائل شده است، با این حال ضعف‌هایی متوجه این سازمان بوده است و در مقاطعی نتوانسته در راستای رسیدن به اهداف خود نقش موثری در بازار جهانی نفت ایفا کند.

یکی از نکات ضعف این سازمان نداشتن استراتژی بلندمدت بوده است. فقدان استراتژی بلندمدت باعث شده که سازمان در تصمیمات، جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های آینده، رویه مستقل و یکسانی نداشته باشد. از این رو در سال 2003 اوپک تصمیم گرفت استراتژی بلندمدت را تدوین کند و گروهی از کارشناسان اوپک پس از 2/5 سال آن را تدوین و نهایتا در سپتامبر 2005 به تصویب وزرای نفت اوپک رسید.

این سند هدف‌هایی را درباره درآمدهای نفتی بلندمدت کشورهای عضو اوپک، قیمت‌های عادلانه و باثبات، نقش نفت در تامین نیازهای انرژی آینده، ثبات بازارهای جهانی نفت، ایجاد امنیت عرضه پایدار نفت برای مصرف‌کنندگان و امنیت تقاضای جهانی نفت مشخص می‌کند. با این حال، این سند علاوه بر اینکه دارای ضعف‌هایی بود و باید به تدریج نقاط ضعف آن برطرف و روزآمد می‌شد، نه‌تنها روزآمد نشد، بلکه وارد فاز اجرایی نشد و عملا کنار نهاده شد.

10- وابستگی اقتصادی اعضای اوپک به درآمدهای نفتی: اگرچه وابستگی کشورهای عضو اوپک به درآمدهای نفتی متفاوت است، اما اکثر این کشورها وابستگی زیادی به درآمدهای نفتی دارند و زمانی که قیمت نفت کاهش می‌یابد به‌تبع آن، درآمدهای این کشورها نیز کاهش می‌یابد و بعضی از کشورها تلاش می‌کنند که با تولید بیشتر، کاهش درآمدی خود را جبران کنند و این مساله یک تهدید برای سیاست اوپک در جهت تحدید تولید است.

11- ورود شرکت‌های خارجی به بخش بالادستی نفت اعضای اوپک: صنعت نفت در اغلب کشورهای عضو اوپک ملی است و این کشورها تلاش کرده‌اند که نقش حاکمیتی خود را در بخش بالادستی نفت حفظ کنند، اما طی سالیان گذشته بعضی از کشورها از جمله عراق و آنگولا اجازه ورود شرکت‌های بین‌المللی را به بخش بالادستی داده‌اند. ورود شرکت‌های بین‌المللی به بخش بالادستی باعث می‌شود که این شرکت‌ها در زمانی که کشور متعهد به کاهش تولید شده، از انجام آن خودداری کنند. درحال حاضر عراق با کاهش قیمت نفت و از طرف دیگر، تعهد به کاهش تولید، در پرداخت‌های خود به شرکت‌های نفتی با مشکل مواجه شده است و این مساله در آنگولا نیز وجود دارد.

12- اثرگذاری اهداف سیاست خارجی کشورهای عضو برای اتخاذ تصمیمات در اوپک: یکی از مهم‌ترین چالش‌های اوپک طی چند دهه گذشته، تاثیرگذاری سیاست خارجی هر یک از اعضای اوپک بر تصمیمات آنها در اوپک بوده است. نمونه‌های بی‌شماری از آن وجود دارد و آخرین مورد آن طرح فریز نفتی مطرح شده توسط عربستان سعودی برای جلوگیری از رشد تولید نفت ایران در دوره پسابرجام بود.

13- سیاست‌های انرژی کشورهای مصرف‌کننده: کشورهای مصرف‌کننده در زمینه تامین انرژی خود سیاست‌های مختلفی را اتخاذ کرده و به آن پایبندند. این سیاست‌ها در برخی موارد بر اوپک نیز تاثیرگذار است. این سیاست‌ها طیف وسیعی از پرداخت یارانه به انرژی‌های جایگزین نفت تا ایجاد ذخیره‌سازی نفت را دربرمی‌گیرد.

در حال حاضر حجم بالای سطح ذخیره‌سازی‌های تجاری و استراتژیک یکی از عواملی است که توافق اخیر اوپک را تحت‌تاثیر قرار داده و برای پایین آوردن آن تا متوسط پنج سال گذشته، لازم است اوپک توافق کاهش تولید را برای مدت بیشتری ادامه دهد تا قیمت‌ها تقویت شود.