پوست‌اندازی بازار پول با لوایح دوقلو

از این دو لایحه که با نامهای «لایحه قانون بانکداری» و «لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» تهیه شدهاند، تحت عنوان «لوایح دوقلوی تحول بانکی» یاد میشود.

از این دو، متن پیشنویس قانون بانک مرکزی پیش از این مورد توافق مسوولان پولی و مالی قرار گرفته و نهایی شده بود. متن پیشنویس لایحه بانکداری نیز، شنبهشب در جلسهای 4 ساعته با حضور رئیس کل بانک مرکزی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، قائممقام بانک مرکزی و معاون بانک و بیمه وزارت اقتصاد مورد توافق نهایی قرار گرفت. به گفته مسوولان اقتصادی، لایحه بانکداری در واقع همان لایحه مربوط به «اصلاح قانون بانکداری بدون ربا» است و برخی از خلاهای موجود در قوانین بانکی کشور را پوشش میدهد. بر اساس گزارشها قرار است متن پیشنویس این لوایح طی دو روز آینده با امضای مشترک رئیس کل بانک مرکزی و وزیر امور اقتصادی و دارایی برای تایید در اختیار هیات دولت قرار بگیرد تا به شکل دو لایحه قانونی و به منظور تصویب نهایی به مجلس ارسال شود. ولیالله سیف، رئیس کل بانک مرکزی روز گذشته در سخنانی از ارسال این دو لایحه به مجلس تا پایان مردادماه خبر داد. به گفته سیف، این دو لایحه در راستای اصلاح و تحول در نظام بانکی تدوین شدهاند و پس از تصویب در دولت تا پایان ماه جاری به مجلس ارائه میشوند.

تحول در بانکداری بدون ربا

در حال حاضر سند حقوقی ناظر بر بانکداری کشور قانونی به نام «قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره)» است که از آن تحت عنوان «بانکداری بدون ربا» نیز یاد میشود. قانونی که در سال 1362 تصویب شده و برخی محدودیتهای موجود در آن، ریشه برخی از مشکلات بانکی کنونی قلمداد شده است. به نظر میرسد در لایحه قانونی جدید، تحولاتی اساسی در قانون پیشین رخ داده است.

در فصل اول از این لایحه که «اهداف، تعاریف و گستره شمول» را شرح داده است (مواد 1 تا 3)، ماده 1 به صراحت و بهطور مختصر، دو هدف مهم «تأمین ثبات و سلامت نظام پولی و بانکی» و همچنین «صیانت از منافع سپردهگذاران» را بهعنوان اهداف اصلی ذکر کرده که جای اهداف متعدد، مبهم و بعضا متعارض پیشین را گرفته است. در ماده 2 این لایحه، مفاهیم و اصطلاحات اصلی تشریح شدهاند و با تعریف «عملیات بانکی» بهعنوان «دریافت هرگونه سپرده از عموم و به کارگیری آن در قالب اعطای اعتبار و تسهیلات» توضیح داده شده که یک «موسسه اعتباری» میتواند تحت یکی از دو عنوان «بانک» یا «موسسه اعتباری غیربانکی» فعالیت کند. ماده 3 لایحه، تاکید میکند که انجام هر نوع «عملیات بانکی» (به تشخیص بانک مرکزی) مشمول مقررات این قانون خواهد شد.

حبس برای متخلفان از قانون

فصل دوم این لایحه، «شرایط تأسیس بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی» را شرح داده و مواد 4 تا 15 را شامل میشود. بر اساس ماده 4، انجام بدون مجوز اقدامات موضوع این قانون، شکایت بانک مرکزی و «حبس تعزیری» (گفته میشود میزان این حبس به اندازه میانمدت و احتمالا بین 3 تا 10 سال خواهد بود) را در پی خواهد داشت. ماده 6 این لایحه، تایید و تصویب اساسنامه موسسات اعتباری را به نهادی تحت عنوان «هیات نظارت» واگذار کرده و ماده 11 نیز میگوید دولتها و اشخاص حقوقی دولتی خارجی، نمیتوانند سهام موسسات اعتباری داخلی را در اختیار داشته باشند. اشخاص حقوقی فعال در عملیات بانکی ملزم میشوند که ظرف یک سال، اساسنامه موسسه خود را با این قانون تطبیق داده و سرمایه اولیه خود را نیز با مبلغ تعیین شده از سوی هیات نظارت تطبیق دهند. بر اساس ماده 14، تخلف در ارائه اطلاعات و اسناد برای تاسیس موسسه، مجازات «جبران خسارت»، «حبس تعزیزی»، «جزای نقدی» و «ضبط سهام به نفع دولت» را خواهد داشت.

محدودیت سهام برای مالک واحد

در فصل سوم از این لایحه (مواد 16 تا 27) «نحوه تملک سهام بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی» شرح داده شده است. ماده 16 این لایحه میگوید تملک سهام بانک توسط «مالک واحد» (غیر از دولت)، تا 10 درصد بدون اخذ مجوز مجاز است، از 10 تا 20 درصد با مجوز قبلی بانک مرکزی امکانپذیر است، از 20 تا 33 درصد با موافقت بانک مرکزی و تصویب هیات نظارت مجاز است و از 33 تا 51 درصد، نیاز به تصویب بانک مرکزی و هیات وزیران دارد. تملک بیش از 51 درصد سهام توسط مالک واحد، به هر ترتیبی «ممنوع» عنوان شده است. بر اساس تبصره یک این ماده، «مالک واحد به شخص حقیقی یا حقوقی بهطور مستقل یا به بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق میشود که دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی یا نسبی)، مالکیتی (بهطور مستقیم یا غیرمستقیم)، نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر هستند». در صورتی که فردی به موجب ارث دارای سهامی بیش از حد مجاز باشد، تا 6 ماه باید آن را اصلاح کند و اگر قبل از تصویب قانون نیز دارای سهامی بیش از حد مجاز باشد، برای اصلاح یک سال فرصت خواهد داشت. در صورتی که یک مالک واحد با اطلاعات یا اسناد اشتباه مجوز سهام ذیل این فصل را اخذ کند، به حبس تعزیزی و مجازات نقدی محکوم میشود و سهام مازاد نیز، توسط بانک مرکزی از طریق بورس به فروش میرسد.

تعیین حقوقها از سوی هیاتمدیره

فصل چهارم (مواد 27 تا 39) از لایحه جدید بانکداری، «ساختار بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی» را شرح داده و مسوولیت «سیاستگذاری، مدیریت ریسک، نظارت و اداره کلیه امور بانک» را بر عهده یک هیاتمدیره 5، 7 یا 9 نفره گذاشته که از سوی مجمع عمومی انتخاب میشود. اعضای هیاتمدیره نماینده سهام عدالت نیز به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تصویب مجمع عمومی انتخاب میشوند. اعضای هیاتمدیره باید فاقد مسوولیت اجرایی در بانک، دارای تخصص کافی (دوسوم از آنها) و دارای حداقل 10 سال سابقه کار مالی باشند. هیاتمدیره، «مدیرعامل»بانک را انتخاب میکند و او نیز «قائممقام» و یک یا چند نفر «معاون» را انتخاب میکند که «هیات عامل» بانک را تشکیل میدهند. وظایف، مدت تصدی و حقالزحمه (حقوق و دستمزد) هیاتعامل از سوی هیاتمدیره تعیین میشود. صلاحیت همه این افراد باید به تایید بانک مرکزی برسد.

حد و حدود فعالیت بانکی

فصل پنجم (مواد 40 تا 72) از این لایحه نیز «شرایط و نحوه فعالیت بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی» را شرح داده است. در ابتدای این فصل آمده که موسسات مشمول قانون، میتوانند علاوه بر «عملیات بانکی» امور 13 گانهای را نیز تحت مقررات اجرا کنند و در ادامه، مقررات ناظر بر عملیات معمول بانکی مثل سپرده و تسهیلات تشریح شده است. یکی از تبصرههای ذیل مواد این فصل تصریح میکند که «قبول سپرده جاری صرفا توسط بانکها مجاز است». همچنین بانکها و موسسات فقط ملزم به دادن تعهد بازپرداخت برای «اصل» وجوه سه نوع از سپردهها (جاری، قرضالحسنه و پسانداز) هستند و برای سپردههای «سرمایهگذاری»، اختیار تعهددادن با خودشان است. وجوه سپردههای قرضالحسنه پس از کسر هزینههای مربوطه، صرفا صرف تسهیلات قرضالحسنه میشود.

در ادامه، به بانکها برای فعالیتهایی به شکل واگذاری اموال در قالب اجاره به شرط تملیک، پیشخرید محصول (سلف)، تنزیل (خرید دین)، مشارکت در سرمایه یا منابع بخشهای مختلف اعطای سرمایه لازم بازرگانی به شکل مضاربه، سفارش محصول با قرارداد ساخت (استصناع و سپس واگذاری آن، تملک و فروش اموال و خدمات با عقد مرابحه، اعتبار اسنادی و ضمانتهای بانکی، ضوابط و مقرراتی اعلام شده است. یکی از مواد این فصل تصریح میکند که بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند بر اساس مقرراتی که با پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیات نظارت میرسد، نسبت به اعتبارسنجی مشتریان اقدام کنند. بر اساس یکی از مواد دیگر این فصل، بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند اطلاعات مربوط بهصورتهای مالی، مدیریت ریسک، حاکمیت شرکتی، کنترل داخلی و همچنین گزارش عملکرد هیاتمدیره و رویدادهای با اهمیت طی هر دوره را مطابق دستورالعملی که با پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیات نظارت میرسد، برای عموم منتشر کنند. این لایحه بانکها را از فعالیتهایی مثل «معاملات اموال منقول و غیرمنقول (اعم از مادی و غیرمادی) مگر به منظور اعطای تسهیلات»، «خرید سهام و مشارکت در سرمایه یا خرید اوراق بهادار خارج از ضوابط بانک مرکزی»، «اعطای تسهیلات و اعتبار به اعضای ارکان، مدیران، ناظران و بازرسان بانک مرکزی خارج از مقررات هیاتنظارت» و «انتشار اوراق دیداری در وجه حامل» منع کرده است.

همچنین تسهیلات به اشخاص مرتبط با موسسات اعتباری، برای یک شخص نباید بیش از 5 درصد سرمایه نظارتی و برای مجموع اشخاص هم نباید بیش از 25 درصد از این سرمایه باشد. تسهیلات به یک ذینفع واحد که از 10 درصد سرمایه نظارتی بانک بیشتر باشد، بهعنوان «تسهیلات و تعهدات کلان» دستهبندی شده و به بانک مرکزی گزارش میشود و مجموعا این نوع تسهیلات نباید بیش از 5 برابر سرمایه نظارتی بانک باشند. یکی از نکات جالب این فصل، اجازه به بانک مرکزی برای تاسیس «کانون بانکها» است که همه بانکها الزاما در آن عضو هستند و زیر نظر بانک مرکزی فعالیت میکند.

نظارت و مجازات متخلفان بانکی

در فصل ششم (ماده 73 تا 84) این لایحه، به چگونگی «نظارت» پرداخته شده و آن را بهصورت «نظارت یکپارچه» تعریف کرده و میگوید به نحوی است که علاوه بر ارزیابی ریسک فعالیت موسسه اعتباری، ریسک ناشی از فعالیت واحدهای تابعه و وابسته به موسسه اعتباری نیز مورد نظارت و ارزیابی قرار میگیرد. همچنین ضوابطی را برای گزارشهای نظارتی، چگونگی رعایت مقررات احتیاطی، نظام مناسب و کارآمد کنترل های داخلی و حاکمیت شرکتی، نظام جامعی از مدیریت ریسک، مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم مشخص کرده است. همچنین بانک مرکزی میتواند با مقامات نظارت بانکی سایر کشورها به همکاری و تبادل اطلاعات بانکی بپردازد. این لایحه در ادامه به دستهبندی تخلفات بانکی پرداخته و اقدامات نظارتی و بازدارنده در مقابل این تخلفات را ذکر کرده است.

در فصل هفتم (ماده 85 تا 100) نیز به «مقررات انتظامی» پرداخته و گفته شده است که «به منظور رسیدگی به تخلفات انتظامی بانکها و موسسات اعتباری غیربانکی، هیاتهایی تحتعنوان هیاتهای رسیدگی به تخلفات انتظامی» در بانک مرکزی تشکیل میشود. هیاتهای مزبور شامل هیات بدوی و هیات تجدیدنظر هستند که مواد این فصل، به تشریح ساختار و وظایف و اختیارات این هیاتها پرداخته است. در ادامه این فصل پس از تشریح برخی از موارد تخلفات، مجازاتهای انتظامی در مقابل این تخلفات را نیز تشریح کرده است.

بازسازی و ورشکستگی

فصل هشتم (ماده 101 تا 117) از این لایحه، به تشریح «صندوق ضمانت سپردهها» پرداخته و با بیان اینکه عضویت بانکها و موسسات در این صندوق الزامی است، مقرراتی برای آن ذکر کرده است. بر اساس مواد این بخش، در صورت توقف یا ورشکستگی موسسه اعتباری به تشخیص بانک مرکزی، صندوق موظف است حداکثر ظرف مدت 90 روز پس از اعلام بانک مرکزی، نسبت به تادیه مانده سپردههای سپردهگذاران موسسه اعتباری ذیربط تا سقف تضمین شده، بهصورت پرداخت نقدی یا ایجاد سپردهای به همان میزان و شرایط در موسسه اعتباری دیگر برای سپردهگذار، اقدام کند. همچنین موسسه اعتباری موظف است آمار، اطلاعات و گزارشهای مورد نیاز صندوق را در چارچوب وظایفی که به موجب این قانون برعهده صندوق گذاشته شده است به صندوق ارائه کند.

در فصل نهم از این لایحه، چگونگی «توقف، بازسازی، ورشکستگی، انحلال و تصفیه» تشریح شده است و سه نمونه انحلال شامل «انحلال اختیاری»، «انحلال موسسه اعتباری توسط بانک مرکزی» و «انحلال در اثر ورشکستگی» ذکر شده است. یکی از مهمترین نکات این فصل، مادهای است که میگوید: «در مواردی که برای بانک مرکزی مشخص شود موسسه اعتباری در معرض توقف قرار گرفته یا متوقف شده است، باید درخصوص اتخاذ و نحوه انجام یکی از موارد «بازسازی» یا «ورشکستگی و تصفیه» تصمیمگیری کند. بر اساس این قانون(در صورت تصویب نهایی)، بازسازی موسسه اعتباری از طریق مواردی مثل «ادغام و تملک»، «خرید و پذیرش» و «ترمیم» قابل انجام است. بر اساس این لایحه، «کلیه اختیارات موسسه اعتباری در حال بازسازی برای مدت بازسازی که در هر حال بیش از 3 سال نخواهد بود توسط بانک مرکزی یا نماینده آن اعمال خواهد شد».

بر این اساس، «خرید و پذیرش عبارت است از اینکه موسسه اعتباری داوطلب مورد تایید بانک مرکزی ضمن تملک کلیه داراییهای موسسه اعتباری مشکلدار، پرداخت کلیه تعهدات آن را بر عهده گیرد. به محض انجام واگذاریهای مذکور، موسسه اعتباری مشکلدار منحل میشود. تسویه داراییها و بدهیهای مشکلدار بر عهده موسسه اعتباری خریدار خواهد بود». در روش «ترمیم» نیز «داراییهای موسسه اعتباری به دو بخش باکیفیت و بیکیفیت تفکیک شده و بخش بیکیفیت تعیین تکلیف میشود. بخش باکیفیت در قالب موسسه اعتباری قبلی یا موسسه اعتباری جدید به فعالیت خود ادامه میدهد». این لایحه در ادامه ضوابط دقیق و تفصیلی را برای چگونگی ورشکستگی بانکها و موسسات مشخص کرده است: «با صدور حکم ورشکستگی که طی آن مدیر منصوب از جانب بانک مرکزی بهعنوان مدیر تصفیه معین میشود، موسسه اعتباری از انجام هرگونه عملیات بانکی و مالی جز آنچه برای تصفیه ضرورت دارد، ممنوع میشود».

لایحه قانون بانک مرکزی

لایحه دوم تحول بانکی به قوانین مرتبط با فعالیت بانک مرکزی پرداخته است. قسمت اول این لایحه به تعاریف پرداخته و قسمت دوم نیز بهعنوان «پول» اختصاص یافته است. بر اساس بندهای این بخش، «واحد پول ایران «ریال» و برابر صد دینار است» و «برابری پولهای خارجی نسبت به ریال در چارچوب نظام ارزی کشور توسط بانک مرکزی تعیین و اعلام میشود». این لایحه مقررات ناظر بر پول کشور را مشخص کرده و برخی از قوانین قبلی که ناظر بر تعیین برابری ریال با طلا یا مثل آن بود را تغییر میدهد. بر اساس ماده 6 این لایحه، «بانک مرکزی باید برابر صددرصد اسکناسهای منتشر شده همواره داراییهایی به شکل «طلا و ارز» (حداقل 25 درصد) یا «اسناد و اوراق بهادار» بهعنوان پشتوانه، در اختیار داشته باشد».

در قسمت سوم این لایحه که به «بانک مرکزی» میپردازد، آمده است که «بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و در مواردی که در این قانون پیشبینی نشده است، تابع قوانین و مقررات مربوط به شرکتهای سهامی است». به نظر میرسد با این تعریف، تلاش شده است که بانک مرکزی کمتر «دولتی» و بیشتر به یک «نهاد عمومی» در کنار دولت و درون آن، نزدیک شود. به خصوص در بند بعدی که تصریح میکند: «بانک مرکزی، مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانهها و شرکتهای دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت نیست». همچنین، سرمایه بانک مرکزی از 50 میلیارد ریال قبلی به 43 هزار و 400 میلیارد ریال افزایش یافته و تصریح شده است که مرکز اصلی بانک مرکزی در تهران است. بانک مرکزی میتواند در هر محل، شعبه و دفتر نمایندگی دایر کند و به هر یک از بانکهای کشور نمایندگی بدهد.

در ماده 11 این لایحه، چهار ماموریت و هدف شامل «تنظیم سیاستهای پولی در جهت تامین اهداف اقتصاد کلان»، «حفظ ارزش پول و ثبات قیمتها بهعنوان هدف اصلی»، «حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی» و «توازن بخش خارجی اقتصاد، کمک به رشد اقتصادی و اشتغال و تسهیل مبادلات بازرگانی و پولی» برای بانک مرکزی ذکر شده است که البته در بین آنها، اولویت با «ثبات قیمتها» عنوان شده است. در مواد بعدی، از سه زاویه مسوولیتهای بانک مرکزی، وظایفی برای آن ذکر شده است. نخست؛ بانک مرکزی بهعنوان «تنظیمکننده نظام پولی و اعتباری» (8 وظیفه)، دوم؛ بانک مرکزی بهعنوان متولی «توسعه و تسهیل مبادلات پولی» (3 وظیفه) و سوم؛ بانک مرکزی بهعنوان «بانکدار دولت» (5 وظیفه). در ادامه به اختیارات بانک مرکزی پرداخته شده و موارد 14 گانهای برای آن درج شده است. در ماده 16 این لایحه نیز، برای حسن اجرای نظام پولی، محدوده 22گانهای از مداخلات پولی و بانکی برای بانک مرکزی دیده شده است.

در فصل بعدی، لایحه پیشنهادی به ارکان بانک مرکزی شامل «مجمع عمومی»، «رئیس کل بانک مرکزی»، «هیات سیاستگذاری»، «هیات نظارت»، «هیات عامل»، «هیات نظارت اندوخته اسکناس» و «هیات نظار» پرداخته و وظایف آنها تشریح شده است. در بخش دوم این فصل (ماده 20)، شرایط ریاست کلی بانک مرکزی آمده و به مواردی مثل «کفایت علمی» (داشتن مدرک دکتری در یکی از رشتههای اقتصادی، پولی و مالی) و «کفایت تجربی» اشاره شده که برای قائممقام بانک مرکزی نیز صادق است. این لایحه که تا آذرماه سال گذشته تدوین شده بود، به حقوق و دستمزد مسوولان بانک مرکزی نیز پرداخته است و میگوید: «حقوق و مزایای رئیس کل و قائم مقام رئیس کل از طرف مجمع عمومی بانک مرکزی تعیین و از بودجه بانک پرداخت میشود»، همچنین «حقوق و مزایای معاونان بانک به پیشنهاد رئیس کل و تصویب مجمع عمومی بانک مرکزی تعیین و از بودجه بانک پرداخت میشود». همچنین «رئیس کل، قائم مقام رئیس کل و معاونان بانک در دوران تصدی خود نمیتوانند در سازمانهای دولتی یا غیردولتی سمتی دارا باشند». علاوه بر این، «قبول سمتهای غیرموظف فقط در موسسات خیریه و اجتماعی و تدریس در دانشگاهها یا موسسات آموزش عالی، در مورد رئیس کل و قائم مقام رئیس کل با تصویب مجمع عمومی بانک مرکزی و در مورد معاونان بانک با موافقت رئیس کل بانک مرکزی، ممکن خواهد بود». نکته جالب در این زمینه، به ترکیب 10 نفره اعضای «هیات سیاستگذاری» بازمیگردد که «دبیر کل کانون بانکها» و «رئیس اتاق بازرگانی ایران» نیز در آن عضویت دارند. «هیات نظارت» نیز از هفت نفر تشکیل میشود که مجددا دبیرکل کانون بانکها یکی از اعضای ثابت آن است و نشاندهنده نقش مهمی است که برای این تشکل جدید بانکی، طراحی شده است.