داود منظور، رئیس سازمان برنامه و بودجه ظهر یکشنبه ۶ آذر ۱۴۰۲ در نشستی علمی «حقوق برنامه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی» که در پژوهشکده شورای نگهبان برگزار شد، با اشاره به ۷۰ دهه سابقه برنامه‌نویسی در کشور گفت: ۷۰ دهه تجربه برنامه‌نویسی در کشور تجربه ذی‌قیمتی برای نظام حقوقی کشور است و ما در این ۷۰ سال بخش جدیدی را به نظام حقوقی کشور اضافه کردیم. گرچه در این زمینه از تجربه کشور‌های دیگر نیز استفاده کردیم، اما در حوزه‌های از برنامه‌های پنج ساله نوآوری‌های منحصربه‌فردی را در تنظیم برنامه‌ها داشتیم.
وی ادامه داد: خیلی از کشور‌های برنامه‌های ۵، ۷ یا ۱۰ ساله را داشتند، اما به دلایلی از آن فاَصله گرفتند، ولی همچنان تعداد زیادی از کشور‌ها هستند از جمله هند و اندونزی که به برنامه‌های میان مدت و اتفاقاً برنامه‌های پنج ساله مقید هستند. در کشور ما نیز زمزمه‌هایی مطرح بود که آیا همچنان لازم است که برنامه‌های پنج ساله را حفظ کنیم یا نه؛ همچنان هم در این زمینه درباره ضرورت ادامه برنامه‌های پنج ساله اختلاف نظر‌هایی وجود دارد، اما جمع بندی مقامات عالی کشور این است که این الزام همچنان برقرار است و به همین جهت هم با وجود اینکه بسیاری علاقه‌ای به نگاشته شدن برنامه‌های ششم و حتی هفتم نداشتند، جمع بندی این شد که برنامه‌های پنج ساله را داشته باشیم.
رئیس سازمان برنامه و بودجه با تاکید بر اینکه ضرورت برنامه‌های پنج ساله همچنان وجود دارد، عنوان کرد: برای اینکه بتوانیم اهداف توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی حقوقی و قضایی و دفاعی و امنیتی کشور را تامین کنیم لازم است درباره مجموعه آنچه ما را از وضع ابتدای برنامه به انتهای برنامه هدایت میکند، وفاقی داشته باشیم. چراکه برنامه یعنی طرح حرکت برای رسیدن به اهداف تعیین شده.
منظور افزود: ضرورت برنامه برای کشور‌هایی مثل ما است که اهداف بسیار روشنی داریم و می‌خواهیم از زمان بهترین استفاده را بکنیم تا در هر دوره زمانی بیشتر به اهدافتان نزدیکتر شویم. مهمترین اهداف ما نیز آنچیزی است که قانون اساسی بر ما تکلیف کرده است؛ این قانون تکالیف بسیار مهمی برای کشور تعیین کرده است که باید بطور کامل آنها را اجرا کنیم. در برخی از اصول قانون اساسی به ویژه اصل تکالیفی بر عهده دولت قرار گرفته است و اجرای تکالیفی که بر عهده دولت گذاشته شده است نیازمند برنامه است و باید بتوانیم در قالب برنامه‌ها اجرایی شوند.
وی در ادامه به بیان تعریفی از قانون برنامه پرداخت و اظهار کرد: قانون برنامه نه صرفاً قانونی مانند سایر قوانین حقوقی است و نه صرفاً برنامه است؛ قانون برنامه یعنی ما می‌خواهیم برخی از برنامه‌های مهم را که به تحقق اهداف اساسی ما کمک میکند به قانونی الزام آور تبدیل کنیم و متخلفان از آن مشمول مجازات‌های قانونی می‌شوند؛ بنابراین قانون برنامه ابزار بسیار مهمی در دست حاکمیت است که با آن می‌خواهیم برخی از ابتکارات و اقدامات اساسی خود را در قالب قانون پیاده‌سازی کنیم.
معاون رئیس جمهوری گفت: قانون برنامه دارای ویژگی‌هایی منحصر بفرد است که توقیطی بودن آن یکی از این ویژگی‌ها است؛ در حوزه‌های مختلف نیاز‌هایی داریم که امروز برای ما در اولیت قرار دارد، اما ممکن است در گذشته در اولویت نبوده و شاید در سال‌های بعد نیز اولویت کشور نباشد. امروز از اقتصاد رقومی صحبت می‌کنیم در حالی که این موضوع در ۱۰ سال گذشته اصلاً موضوعیت نداشت و این موضوع از الزامات امروز کشور است.
منظور با بیان اینکه برنامه زمان دار است و این زمان‌دار بودن متناسب با مقتضیاتی است، ادامه داد: ما حتما باید به الزامات محدودیت و زمان‌دار بودن برنامه‌ها توجه کنیم. یکی از این الزامات آن است که نباید در برنامه‌های پنج ساله وارد قانونگذاری‌هایی از جنس دائمی شویم یا اینکه نباید قوانین دائمی را تغییر دهیم.
رئیس سازمان برنامه و بودجه در ادامه به آسیب‌شناسی نسبت به قوانین پنج ساله پرداخت و گفت: یکی از ضعف‌های برنامه‌های ۵ ساله ما این است که عملاً می‌خواهیم در ذیل برنامه‌های پنج ساله قوانین دائمی را اصلاح کنیم. یکی دیگر از اشکالات پر تکرار ما در قوانین پنج ساله، تأسیس نهاد‌های جدید است چراکه این کار نیازمند تشریفات خاص خود است.
همین الان در برنامه هفتم حکمی مبنی بر ایجاد بانک توسعه‌ای در کشور داریم در حالی که اگر نیازمند چنین بانکی هستیم می‌توانیم قانون بانکداری کشور را که هنوز ابلاغ نشده است اصلاح و مواردی را به آن اضافه کنیم.
منظور با بیان اینکه مواد قانونی در یک نظم ویژه‌ای تعریف میشود و یک ماده حلقه‌ای از مجموعه‌ای از حلقه‌ها است و وقتی در قوانین برنامه یکی از حلقه‌های قوانین دائمی بریده میشود، نظم موجود بر هم می‌ریزد، تاکید کرد: صندوق توسعه ملی یکی از نهاد‌های مهم کشور است که در قانون برنامه پنجم ایجاد شد درحالی که به اعتقاد من این صندوق به قدری مهم است که نیازمند قانونی جداگانه است. شاید یکی از دلایلی که این صندوق نتوانسته کارکرد‌های خود را اجرایی کند این است که خیلی ساده از کنار آن عبور کرده‌ایم و صرفاً در ذیل یک قانون برنامه ۵ ساله به آن پرداخته‌ایم. از این دست نهاد‌ها در قوانین برنامه پنج ساله بسیار است که نیازمند تعریف وظایف و تعیین دبیرخانه و در کل تعیین و تکلیف اساسی است.
وی همچنین به تکلیف قانون هفتم توسعه در خصوص ایحاد سازمان بهینه سازی انرژی اشاره کرد و گفت: در قانون برنامه هفتم حکمی تخت عنوان تاسیس سازمان بهینه سازی انرژی زیر نظر ریاست جمهوری تعریف شده است. وقتی شما قسمت بهینه سازی انرژی را از وزارت نفت میگیرید و به سازمان دیگری می‌برید، وزارت نفت دیگر بخاطر رقابت‌های بین دستگاهی با آن مجموعه همکاری نمیکند. این شرایط در مورد وزارت نیرو نیز برقرار است. اگر واقعا به این سازمان نیاز داریم نباید در ذیل یک ماده و به پیشنهاد یک نماینده بسیار محترم یک نظم اجرایی جدید ایجاد کنیم که لزوماً ممکن است اهداف مورد نظر در زمینه بهینه‌سازی مصرف سوخت را ایجاد نکند. در همین زمینه ما در دولت به این موضوع توجه کردیم و سعی کردیم از ایجاد شورا‌های عالی و همچنین تشکیلات جدید خودداری کنیم.
معاون رئیس جمهوری با تاکید بر اینکه نباید در برنامه وارد فضای بودجه شویم، عنوان کرد:برنامه، بودجه ۵ ساله نیست بلکه برنامه‌ای پنج ساله است، اما معمولا دستگاه‌ها به ایجاد ردپا در برنامه جهت استفاده از آن طی سال‌های بعد علاقه‌مند هستند. برخی دستگاه‌ها علاقه دارند وظایف کاری خود را در قالب برنامه‌ها تعریف کنند درحالی که برنامه یعنی گام‌های جدیدی که می‌خواهیم برداریم و امورات جاری نیازمند برنامه نیست. ما همواره تاکید داشتیم که به دنبال بودجه پنج ساله نیستیم بلکه به دنبال برنامه ۵ ساله هستیم، اما الان می‌بینیم در برنامه مصوب مجلس در بسیاری از موارد نه تنها وارد فضای بودجه‌ای شده‌ایم بلکه بودجه نویسی کرده‌ایم و احکامی به تصویب رسیده است که ماهیت بودجه‌ای دارد نه برنامه‌ای؛ این اقدامات به معنای منحرف کردن ماهیت برنامه پنج ساله است.
منظور با تاکید بر اینکه باید در برنامه‌های پنج ساله یکسری تقویت کننده‌هایی از جمله ساماندهی منابع انسانی برای تحقق برنامه پیش‌بینی شود، گفت: یکی از مولفه‌های برنامه هفتم رشد ۸ درصد بود و یکی از سوالات ما این بود که این برنامه برای دستیابی به این هدف چه الزامات مالی‌ای نیاز دارد؛ این الزامات چارچوب‌ها و قالب‌های مالی و نه بودجه‌ای هستند. حتما باید در یک برنامه به مقوم‌های آن بپردازیم و در کنار آنها ضمانت‌های اجرایی را نیز تعیین کنیم.
وی با بیان اینکه برنامه نباید آرزو‌های ما باشد بلکه باید قابل تحقق باشد، تاکید کرد: یکی از مقوم‌های برنامه، تعیین اهداف کمی و سنجش پذیری در عین واقع‌گرایی است؛ برنامه باید معطوف به اهداف کمی مشخص باشد. بر همین اساس نیز در ابتدای فصول مختلف برنامه اهدافی کمی تعریف کردیم. امروز وقتی برنامه ششم را سنجش می‌کنیم، می‌بینیم که بعد از ۷ سال کمتر از ۳۰ درصد تحقق یافته است.
رئیس سازمان برنامه و بودجه همچنین با تاکید بر اینکه بودجه کشور نیز باید حتماً واقع گرایانه باشد در غیر این صورت نظم جاری کشور بر هم می‌خورد، به اهداف پیش بینی شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ در زمینه درآمد‌های حاصله از مواد سازی اشاره و اظهار کرد: در قانون بودجه امسال ۱۰۸ همت به عنوان درآمد حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت هدف‌گذاری شده است و نتیجه این شده که امروز از این رقم تنها ۴ همت تحقق پیدا کرده است.
منظور در ادامه با بیان اینکه نحوه رسیدگی به برنامه در مجلس و شورای نگهبان بسیار مهم است، عنوان کرد: برخی از حقوقدان‌ها معتقد بودند که در برنامه ضرورتا نباید به موضوع اصل ۷۵ توجه شود. این نگاه در مجلس هم وجود داشت لذا وقتی در کمیسیون تلفیق، برنامه هفتم را بررسی می‌کردیم شاهد تغییراتی بسیار پر هزینه در لایحه دولت بودیم که ما را خیلی نگران کرد.
وی ادامه داد: وقتی بار مالی احکامی را که مجلس تغییر داده بود یا اضافه کرده بود، محاسبه کردیم، به رقمی در حدود ۱۵ هزار هزار میلیارد تومان (همت) رسیدیم. از طرف دیگر مشاهده کردیم که احکامی که در لایحه دولت آمده و ناظر به درآمد بودند و از سوی مجلس حذف شده بود به حدود ۵۰۰۰ همت رسیده است؛ در مجموع با ۲۰ هزار همت کسری بودجه‌ای مواجه بودیم؛ ما این موضوع را مکتوب کردیم و در اختیار رهبری قرار دادیم و ابراز نگرانی کردیم.
معاون رئیس جمهوری ادامه داد: رهبری تدبیری فرمودند و روی نامه دولت دستوری دادند که رویکرد رسیدگی به برنامه‌ها و لوایح به ویژه برنامه و بودجه را تحت تاثیر قرار داد. رهبری صریحا فرمودند که رابطه تکلیف قوه مقننه و مجریه را در رسیدگی به لوایح دولت، قانون اساسی (اصل ۷۵) روشن کرده است و تصرفات مجلس در لوایح دولت نباید شاکله لوایح دولت را بر هم بزند؛ این به آن معناست که وقتی دولت لایحه‌ای می‌دهد باید لایحه تصویب شود نه آنکه تغییرات مجلس آنقدر زیاد شود که لایحه به طرح نمایندگان تبدیل شود. بر اساس این تدبیر رهبری توانستیم در بسیاری از موارد با نمایندگان مجلس به جمع بندی برسیم و رئیس مجلس نیز انصافاً در بسیاری از موارد همراهی کردند و به بسیاری از پیشنهادات نمایندگان به دلیل اصل هفتاد و پنجی بودن، اجازه طرح ندادند. با این وجود مواردی هست که به جهت اصرار نمایندگان مجلس به تصویب رسیده است که ما در موارد را بصورت مکتوب به شورا نگهبان داده‌ایم و نظر خود را گفته ایم و اعلام کرده‌ایم که بار مالی دارند.
منظور تاکید کرد: در فرآیند رسیدگی به لوایح برنامه با تدبیری که رهبری دادند، مسیر جدیدی باز شده که در گذشته وجود نداشته است.
به گزارش ایسنا، داوود منظور رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور همچنین در بخش‌هایی از سخنرانی خود در نشستی علمی «حقوق برنامه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی» که در پژوهشکده شورای نگهبان برگزار شد، به رونمایی از کتاب «حقوق برنامه» اثر پژوهشکده شورای نگهبان اشاره و با تاکید بر اینکه جای خالی این کتاب واقعاً احساس می‌شد، گفت: یکی از بهترین کتاب‌هایی که همه کسانی که دست‌اندر کار امورات برنامه‌ای هستند می‌توانند و لازم است که بخوانند، کتاب ارزشمندی است که به همت پژوهشکده شورای نگهبان منتشر شده است. واقعیت این است که از سال ۱۳۲۷ و زمانیکه اولین قانون برنامه در کشور تصویب شد تا برنامه پنجم قبل از انقلاب اسلامی و امروز هم که در حال نهایی کردن هفتمین برنامه بعد از انقلاب هستیم، تجربیات بسیاری کسب کردیم و این کتاب به نوعی مجموعه این تجربه‌ها را در کنار هم تحلیل کرده است که تحلیل جامع و مفیدی است و جمع بندی خوبی انجام شده است.
ایبنا