ترس از ایجاد دور باطل

چنین اقدامی، در سال 1392 و در دوره مسوولیت دولت پیشین تحت عنوان «تهاتر 74 هزار میلیارد تومانی» مطرح شده بود و در همان زمان هم، با مصوبه مجلس به نتیجه نرسید. بررسیها نشان میدهد این طرح از زوایای متعددی قابل نقد است. از بعد حقوقی، چنین اقدامی با وجود این که ظاهرا مطابق قانون پولی و بانکی سال 1351 است، ولی منتقدان میگویند این قانون بنا به مقتضیات نظام پولی و ارزی آن زمان و با فرض نظام ارزی میخکوبشده و نه شناور، تنظیم شده بود. هر چند، مصوبه مجلس در سال 1392 هم، راه را بر چنین تفسیری بسته است و صریحا با استفاده از مابهالتفاوت ارزی به عنوان منابع مالی دولت، مخالفت کرده است. از بعد اقتصادی نیز، کارشناسان معتقدند چنین رویههایی حتی اگر با نیت خیر و تعهد دولت به انضباط برقرار شود، راه را برای ایجاد «دور باطل» چاپ پول از طریق بدهیهای دولتی، تورم، تضعیف نرخ ارز و تسویه «صوری» بدهیها با «مابهالتفاوت ارزی» باز خواهد کرد.

براساس تبصره 35 ماده واحده لایحه اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کلکشور، «به دولت اجازه داده میشود برای اصلاح صورتهای مالی و افزایش توان تسهیلات دهی بانکها از محل حساب مازاد حاصله از ارزیابی خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نزد آن بانک، حداکثر به میزان 450 هزار میلیارد ریال مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانکها را برای تسویه مطالبات بانکها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانکهای دولتی صرف کنند. اجرای این تبصره نباید منجر به افزایش پایه پولی شود.» درواقع براساس این لایحه، قرار بود موجودی حساب مازاد تسعیر، در دو مرحله مصرف شود: در مرحله اول برای تسویه مطالبات بانک مرکزی از بانکهای دولتی و در مرحله بعد برای تسویه مطالبات بانکها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانکهای دولتی.

ماجرای دنبالهدار مابهالتفاوت ارزی

بهنظر میرسد این لایحه اصلاحیه قانون بودجه ادامه داستان دنبالهداری باشد که در سال 92 به واسطه مصوبه مجمع عمومی بانک مرکزی تصویب شد که البته به دلایل متعدد توسط دیوان عدالت اداری لغو و مصوبه مذکور نافرجام باقی ماند. در سال 92 و هنگام تصویب ترازنامه سال 91 بانک مرکزی توسط مجمع عمومی، بهدلیل جهش نرخ ارز رسمی (از نرخ مرجع به نرخ مبادله ای) در سال 91 از یکسو و حجم بالای داراییهای خارجی بانک مرکزی که شامل ارز و طلا بود از سوی دیگر، مازاد حاصل از تجدید ارزیابی داراییهای خارجی رقمی حدود 74 هزار میلیارد تومان را تشکیل میداد. البته این رقم، مقدار مورد ادعای مجمع عمومی وقت بانک مرکزی بود و بررسیهای دقیقتر نشان دادکه رقم قابلتوجهی که مربوط به تامین تفاوت ریالی تعهدات ارزی قطعی بانک مرکزی بوده است، از این رقم کسر نشده است. بر اساس آن مصوبه، دولت وقت قصد داشت با استناد به بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی، از محل تجدید ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی، مبلغ 74 هزار میلیارد تومان از بدهیهای خود (دولت، شرکتهای دولتی و بانکهای دولتی) به بانک مرکزی را تسویه کند که این موضوع نافرجام باقی ماند.

استفاده از موجودی حساب «مازاد حاصل از ارزیابی داراییهای خارجی بانک مرکزی» به منظور تسویه بدهیهای دولت، تاکنون چهار بار در مجلس رد شده است. بار نخست در سال 92 و هنگام تصویب قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی، بار دوم در قالب ماده 24 لایحه رفع موانع تولید رقابتپذیر در سال 93 و بار سوم در زمان بررسی لایحه بودجه سال94 و نهایتا در بررسی اصلاحیه لایحه بودجه سال 95. با مطرح شدن مجدد این موضوع در مجلس، «دنیایاقتصاد» تلاش کرده این مساله را از سه زاویه حقوقی، حسابداری و اقتصادی بررسی کند.

قانون پولی و بانکی و نظام ارزی

دولت پیش از این نیز به استناد بند (ب) ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351) خواهان تسویه بدهیهای خود به بانک مرکزی شده است. این ماده قانون که مستند قانونی تغییر برابری پول و تشخیص مابهالتفاوت تسعیر ارز است، به برابریهای قانونی پول ملی نسبت به طلا و پولهای خارجی اشاره دارد. بر اساس این ماده، «سود احتمالی حاصل از تغییر برابریهای قانونی نسبت به طلا و پولهای خارجی و اتفاقات ناشی از قوه قهریه به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهیهای دولت به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد رسید و مازاد آن به خزانه دولت تحویل خواهد شد.» البته موضوع برابری ریال به پولهای خارجی و تغییرات آن باید در «نظام تک نرخی شناور مدیریت شده» که قانون آن از ابتدای سال 1381 تصویب شده و در قوانین برنامه توسعه پنج ساله سوم، چهارم و پنجم تکرار شده است، مورد استناد قرار گیرد.

در استفاده از این ماده قانون دو نقد اساسی وارد است. اول اینکه، بر اساس این مستندات بهنظر میرسد این برابری و مابهالتفاوت ناشی از آن در شرایطی قابل مصرف است که بانک مرکزی در راستای ماموریت قانونی خود نظام تک نرخی شناور مدیریت شده پایدار را در بازار برقرار کرده باشد. به بیان دیگر این حکم مربوط به زمانی است که نظام ارزی میخکوب در کشور بوده و نرخهای برابری قانونی توسط بانک مرکزی کشور اعلام میشد. بنابراین در حال حاضر که برمبنای بند «ج» ماده 81 قانون برنامه پنجم، نظام ارزی کشور شناور مدیریت شده است، رجوع به این ماده قانونی پس از کاهش ارزش پول ملی صحیح نیست. در غیراین صورت هر دولتی قادر خواهد بود طی دوران کاری خود با تمسک به مالیات تورمی از طریق استفاده از منابع بانک مرکزی و ایجاد تورم سنگین و تقویت ارزش حقیقی پول ملی زمینه را برای افت سنگین ارزش اسمی پول ملی فراهم کند و در ایام پایانی کار خود با تغییر اداری برابری پول ملی آثار منفی سیاستهای تورمی خود را در ترازنامه بانک مرکزی پاکسازی کند.

رد قانون پولی و بانکی در مجلس

اشکال حقوقی دوم این است که مجلس در مهرماه 92، قانون «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را به تصویب رساند. به موجب این قانون، «تفاوت ناشی از تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد میشود، صرفا ناشی از ارزیابی حسابداری است و سود تحققیافته تلقی نمیشود و مشمول مالیات نیست و مابهالتفاوت آن در حسابی تحت عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خالص داراییهای خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوختهها در ترازنامه منعکس و گزارش میشود.» علاوهبر این، «مانده این حساب صرفا بابت جبران زیانهای احتمالی آتی بانک مرکزی ناشی از تغییر (کاهش) برابریهای قانونی ارز (تسعیر) قابل استفاده است.» با تصویب این قانون، بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور نسخ شد.

از آنجا که لایحه اخیر دولت، در واقع به معنی تصاحب مازاد ناشی از تسعیر توسط دولت است، مفاد تبصره پیشنهادی با قانون «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی» مغایر است و از طرفی، همانطور که توضیح داده شد، بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی، در قانون مذکور نیز نسخ شده است. علاوه بر این، بند قانون مذکور بیان کرده است که «سود احتمالی حاصل از تغییر برابریهای قانونی نسبت به طلا و پولهای خارجی به مصرف استهلاک اصل و بهره بدهیهای دولت به بانک مرکزی خواهد رسید» اما تبصره پیشنهادی دولت بدون آنکه ارتباطی با بودجه سال95 داشته باشد، درصدد استفاده از این حساب در جهت تسویه بدهیهای بانکهای دولتی (نه دولت) به بانک مرکزی است. هرچند بعضی از منتقدان این طرح معتقدند دولت از بابت ارزهای نفتی فروختهشده به بانک مرکزی در هیچ مقطعی هیچگونه مطالبهای از بانک مرکزی نداشته و نمیتواند داشته باشد؛ چراکه تقریبا در کلیه سالهای پس از انقلاب برابری رسمی ریال ایران بهصورت دو فاکتو براساس دلار آمریکا تعیین شده است و دولت نیز بر پایه نیازهای بودجهای خود و کسب منفعت از نظام چندگانه نرخ ارز دلارهای نفتی را بخشی به نرخهای رسمی و بخشی به نرخهای بازار یا سایر نرخها به بانک مرکزی فروخته است و بانک مرکزی نیز عینا دلارهای نفتی را براساس اولویتهای مورد نظر دولت به همان نرخهایی که خریداری کرده، برای گروههای مختلف کالایی به خریداران مورد نظر دولت فروخته است.

ایجاد دور باطل با برداشت مابهالتفاوت

یکی از انتقادهای اساسی که در پی مطرح شدن این موضوع بیان شد این بود که اجرایی کردن این طرح ممکن است منجر به یک «دور باطل» در اقتصاد ایران شود که در نهایت به نفع دولت خواهد بود: ایجاد بدهیهای متعدد با استقراض دولت از بانک مرکزی، تمسک به مالیات تورمی که منتج به تقویت ارزش حقیقی پول ملی میشود و زمینه را برای افت شدید ارزش اسمی پول ملی فراهم میکند، با اتکا به درآمدهای ارزی حاصل از نفت و پایین نگه داشتن نرخ ارز اسمی باعث تشدید بیماری هلندی میشود، در اثر بروز یک شوک خارجی نرخ ارز را افزایش داده و در نهایت، دولت با استفاده از تغییر برابری پول ملی بدهیها را با مابهالتفاوت نرخ ارز تسویه میکند و کلیه آثار منفی سیاستهای تورمی خود را در ترازنامه بانک مرکزی پاکسازی میکند. با این کار سیکل معیوبی شکل میگیرد که مجددا دولت میتواند از بانکها و بانکها از بانک مرکزی استقراض کنند.

نگرانی دیگر از پیامد تسعیر ارز، تغییر در برخی اجزای پایه پولی از قبیل مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی، از بانکها و همچنین مولفه مربوط به داراییهای خارجی است؛ اما به گفته کارشناسان، در صورتی که این تهاتر صرف تزریق منابع جدید به اقتصاد نشود و فقط بدهیها با آن تسویه شود، اثر افزایشی بر پایه پولی و تشدید تورم ندارد. هرچند که درج این بند در لایحهای برای «حمایت از تولید» و اشاره به مباحث تامین مالی پیرامون آن، این شبهه را ایجاد میکند که ممکن است خلق پول جدید نیز در لوای این لایحه، صورت بگیرد. با این حال، حتی بدون خلق پول جدید نیز، این لایحه بهدلیل اینکه ممکن است بابی برای بیانضباطی دولتهای بعدی باز کند، قابل قبول نیست.

نقد حسابداری به اقدام دولت

یکی از مهمترین اجزای ترازنامه بانک مرکزی در طرف داراییها، «خالص داراییهای خارجی بانک مرکزی» است که شامل سه جزء ذخایر ارزی، طلا و قسمتی از حسابهای بانک مرکزی در خارج از کشور است. درصورت اجرایی کردن تسعیر ارز، در واقع از دو جزء پایه پولی یعنی «بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی» و «بدهی بانکها به بانک مرکزی» کاسته شده و در عوض، به «داراییهای خارجی بانک مرکزی» (ارزش ریالی این داراییها) اضافه خواهد شد. در مبنای حسابداری، از افزایش ارزش داراییهای خارجی بانک مرکزی ناشی از تغییر نرخ ارز، سودی تحقق پیدا نمیکند و نمیتوان آن را به منظور تسویه بدهیهای تحقق یافته قبلی که شامل بدهی بانکهای دولتی به بانک مرکزی یا بدهی دولت به بانکهای دولتی است مورد استفاده قرار داد. به بیان دیگر، افزایش ارزش ناشی از تغییر نرخ ارز در ترازنامه بانک مرکزی، ماهیتی کاملا احتمالی، غیرقطعی و فاقد اصالت داشته و نمیتوان در تسویه بدهیهای تحقق یافته از آن استفاده کرد.

همچنین همانطور که در بررسی از نگاه حقوقی بیان شد، حکم ماده 26 قانون پولی و بانکی مربوط به زمانی است که نظام ارزی میخکوب در کشور بوده و این حکم ماده 26 ناظر به زمانی است که مقام سیاستگذار پولی، بهمنظور متعادل کردن تراز پرداختها، اقدام به کاهش رسمی ارزش پول ملی میکند؛ نه زمانی که در اثر نوسانات اقتصادی و بروز شوک در بازار ارز، در نظام ارزی شناور مدیریتشده، افت ارزش پول ملی رخ میدهد.

از دیگر نقدهای اساسی به تبصره 35 اصلاحیه بودجه، عدم شفافیت در بدهی دولت به بانکها و علت این بدهیها است. همچنین این تبصره به دنبال تسویه بدهیهای دولت به بانکهای دولتی و از سوی دیگر افزایش سرمایه دولت در این بانکها است، اما نه میزان بدهی دولت به هریک از بانکهای دولتی روشن است و نهمیزان افزایش سرمایهای که قرار است دولت در بانکهای مذکور داشته باشد مشخص شده است. از سوی دیگر حجم مابهالتفاوت ریالی تعهدات ارزی قطعی کشور بهطور دقیق مشخص نشده است. در آخرین اطلاعات دریافتی از بانک مرکزی، حجم این تعهدات 32 هزار میلیارد تومان اعلام شده بود که از این میان 16 هزار میلیارد تومان آن تحت عنوان «مورد ادعای بانکها» ذکر شده بود.

از سوی دیگر با توجه به اینکه از سال 92 تاکنون در چند مقطع با افت یورو مواجه بودهایم و با توجه به اینکه بخشی از داراییهای ارزی بانک مرکزی، مطالبات از شرکت ملی نفت یا سپردههای بانک مرکزی در چین بابت ضمانت اعتبارات گشایش شده است، امکان وصول آن در میان مدت وجود ندارد، لذا افزایش ناشی از ارزش حسابداری اینگونه داراییها نباید مبنای تسویه بدهی دولت به بانکهای دولت قرار گیرد. بنابراین لازم است موجودی حساب مذکور در پایان سال 94 و با توجه به داراییهای خارجی قابل وصول و تغییر ارزش ارزهای مختلف مجددا محاسبه شود.